Жизнеустройство детей-сирот в семью

В основу правовой базы всей системы профилактической и реабилитационной работы по преодолению ситуации с увеличением социального сиротства положена концептуальная установка на неприемлемость, непродуктивность административно-карательного подхода к детям, социализация которых оказалась деформированной по вине взрослых, на необходимость гарантирования ребёнку реального права на достойную форму существования в здоровой социальной среде, на защиту прав и интересов, незамедлительное решение его проблем, оказание социальной и иной помощи.

24 июля 1998 года был принят Федеральный закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации». Законом устанавливаются основные гарантии прав и законных интересов ребёнка, вводятся понятия «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации», «социальная адаптация ребёнка», «социальные службы для детей», «социальная инфраструктура для детей» (ст.1). В Законе определены цели государственной политики в интересах детей, в частности, формирование правовых основ гарантий прав ребёнка, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному, нравственному развитию детей, реализации личности ребёнка в интересах общества, а также принципы государственной политики в интересах детей (ст.4).

В целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения ежегодно разрабатывается и представляется Правительством Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации Государственной доклад о положении детей в Российской Федерации (ст.22).

На современном этапе развития системы профилактики социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ведущую роль играет Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Законом определены органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основные направления их деятельности в данной сфере, установлена ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации в сфере организации профилактики детской безнадзорности и беспризорности.

Для создания эффективной централизованной системы учёта детей, оставшихся без попечения родителей, и граждан, желающих принять детей на воспитание в семьи, и в соответствии с требованиями Семейного кодекса Российской Федерации принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 года № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей». Согласно Закону, государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, является совокупностью информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации (региональный банк данных) и на федеральном уровне (федеральный банк данных), а также информационных технологий, реализующих процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семью в соответствии с действующим законодательством.

Принятый в феврале 2009 года Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг» конкретизировал некоторые меры поддержки для детей и подростков, находящихся в социально опасном состоянии.

Важные положения, касающиеся защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содержатся в Федеральном законе от 24 апреля 2009 года «Об опеке и попечительстве».

В Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» даются определения этих форм жизнеустройства. Опека – форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. Попечительство – форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Значимым этапом в развитии российского законодательства, обеспечивающего защиту прав и законных интересов детей-сирот, стали 2010 – 2012 годы. В 2010 году был принят пакет документов и нормативных актов, определяющих новые меры государственной социальной политики поддержки семей с детьми, направленной, по замыслу законодателя, на стимулирование семейных форм жизнеустройства детей-сирот. Конкретные мероприятия в деле государственной защиты материнства, отцовства, детства, семьи содержатся в целевых федеральных и региональных программах. Важную роль в развитии системы учреждений социального обслуживания семьи и детей является реализация утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта  2010 года  № 172 федеральной целевой программы «Дети России» на 2010–2020 годы.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года №72 система программных мероприятий предусматривает следующие приоритетные направления реализации задач по улучшению положения детей: организацию отдыха и оздоровления детей-сирот.

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2012 года «О национальной стратегии в интересах детей на 2012–2017 годы» разработана Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы. Она определяет основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации. Последние базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права. К сожалению, количество выявленных нарушений прав детей не снижается. В 2011 году более 93 тысяч несовершеннолетних стали жертвами преступлений. Кроме того, несмотря на наблюдающийся в последние годы рост рождаемости, число детей в возрасте до 17 лет сократилось с 31,6 миллионов в 2002 году до 25 миллионов в 2011 году [29]. Национальную стратегию планируется реализовывать по следующим основным направлениям: семейная политика детствосбережения; доступность качественного обучения и воспитания, культурное развитие и информационная безопасность несовершеннолетних; здравоохранение и правосудие, дружественные к ребенку; равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства.

В числе первоочередных мер – разработка и принятие федерального закона, определяющего основы государственной семейной политики, реформирование органов опеки и попечительства и комиссий по делам несовершеннолетних. Кроме того, предстоит усовершенствовать правовые механизмы, гарантирующие участие обоих родителей в воспитании ребенка при раздельном проживании. Важно улучшать систему налоговых вычетов для семей с детьми. Следует обеспечить регулярность алиментных выплат, в том числе путем формирования государственного алиментного фонда.

Предполагается создать систему общественного контроля в сфере обеспечения и защиты прав несовершеннолетних, а также психолого-педагогическую сеть для работы с семьями и трудными детьми. Целесообразно развивать службы примирения в школах и в целях восстановительного правосудия. Обращается внимание на профилактику межэтнической, межконфессиональной и социально-имущественной напряженности в образовательной среде. Возможно, появится национальный ресурсный центр для работы с одаренными детьми. Предусматривается господдержка детских телеканалов и передач, театров и киностудий. Зарплата педагогов в детсадах и культурных учреждениях должна быть на уровне не ниже среднего для учителей в регионе.

Важнейшим  документом, регулирующим устройство детей-сирот, является Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Указ обеспечивает создание механизмов правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан Российской Федерации, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, воспитывающих приемных детей.

 Упрощение процедур передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая осуществление последующих мер государственной поддержки, предусматривает в том числе снижение требований к нормативу площади жилого помещения при устройстве детей на воспитание в семью, сокращение перечня представляемых гражданами Российской Федерации в государственные органы документов и увеличение срока их действия, а также уменьшение объема отчетности, представляемой опекунами (попечителями) и приемными родителями в органы опеки и попечительства; совершенствование оказания детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случае выявления у них заболеваний медицинской помощи всех видов, включая специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь; осуществление контроля за качеством проведения медицинских осмотров, диспансеризации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе усыновленных (удочеренных), принятых под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью, а также за качеством последующего оказания медицинской помощи таким категориям детей; установление порядка медицинского освидетельствования граждан, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В феврале 2013 года Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка П.А. Астахов разработал проект федеральной целевой программы «Россия без сирот».

Цели программы на 2013–2020 годы – сокращение семейного и детского неблагополучия, профилактика социального сиротства; обеспечение приоритета семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; расширение правовых, материальных и социальных гарантий их полноценного развития и воспитания. В рамках проекта выделяются четыре основных подпрограммы: «Профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства», «Дети-сироты», «Семейные формы жизнеустройства детей-сирот», «Профилактика девиантного поведения детей-сирот».

Важным направлением жизнеустройства детей в семью является развитие международного сотрудничества в сфере защиты прав детей.

В целях повышения гарантий прав детей, передаваемых на международное усыновление, ведется работа по подготовке двусторонних договоров о сотрудничестве в этой области. В 2008 году был подписан первый такой договор между Россией и Италией (вступил в силу 27 ноября 2009 года). В 2011 году Правительством Российской Федерации подписаны договоры о сотрудничестве в сфере усыновления с США и Францией, в настоящее время осуществляется подготовка к их ратификации. Также продолжается работа по подготовке к подписанию аналогичных договоров с Испанией, Ирландией, Великобританией, Израилем, Словенией и другими государствами. Вместе с тем иностранные усыновители, особенно в США, нередко плохо относятся к приёмным детям из России, поэтому назрела необходимость регулирования законодательства об усыновлении детей-сирот иностранными гражданами.

В связи с необходимостью международно-правового урегулирования вопросов защиты прав детей, родители которых проживают на территории различных государств, принят Федеральный закон от 31 мая 2011 года № 102-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей».

Усыновление детей-сирот иностранными гражданами частично решается в  рамках  Федеральной  целевой  программы  развития  образования  на  2011–2015 годы: создается сеть стажировочных площадок для отработки эффективных моделей профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот, на базе которых будет организовано повышение квалификации  руководителей  и  работников  органов  опеки  и  попечительства, служб  подготовки  и  сопровождения  замещающих  семей,  а  также  методическое обеспечение  их  деятельности. Одна такая площадка создана в Москве, другая – в Калининграде. Опыт работы указанных стажировочных площадок будет в дальнейшем распространен во всех субъектах Российской Федерации. Соответствующие мероприятия в сфере профилактики социального сиротства и защиты прав детей-сирот включены в проекты государственных программ Российской Федерации  «Развитие  образования»  и  «Социальная  поддержка граждан» на 2013–2020 годы, которые в настоящее время разработаны Министерством образования и науки Российской Федерации.

Наряду с федеральным законодательством достаточно интенсивно развивается региональная нормативно-правовая база. Во многих регионах были приняты законы, концепции и программы, предусматривающие меры, направленные на стабилизацию и социальную поддержку семьи, социальную защиту детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Характерен в этом отношении пример Кемеровской области. Сформированное в последние годы законодательство конкретизирует и дополняет федеральные законы с учетом региональной специфики.  В 2012 году Советом народных депутатов Кемеровской  области была принята программа семейной политики на 2011 – 2020 годы, акцент в которой сделан на разработку дополнительных механизмов материальной поддержки семей. С 1 января 2013 года ежемесячное пособие на ребенка выплачивается из средств областного бюджета в соответствии с Законом Кемеровской области «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Кемеровской области». С 1 января 2013 года размер ежемесячного пособия на ребенка увеличен со 100 рублей до 225 рублей. Повышенный размер пособия с этой даты составляет: на детей одиноких матерей – 450 рублей; на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, – 337,5 рублей на детей военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, – 337,5 рублей; на детей многодетных матерей (многодетных отцов) –337,5 рублей. Начиная с 1 января 2013 года размер этого пособия будет ежегодно увеличиваться (индексироваться) с учетом уровня инфляции.