Роль конституционных судов в системе органов государственной власти субъектов РФ

5. Наличие в статье 27 Федерального  конституционного закона «О судебной  системе Российской Федерации»  не обязывающей, а диспозитивной  нормы о возможности создания  уставного суда в субъекте  Федерации. Вместе с тем анализ  Основного закона России позволяет подвергнуть сомнению состоятельность такого положения.

6. Политическая незаинтересованность  субъектов Федерации иметь механизм, способный ограничивать действия  и решения органов государственной  власти субъекта Федерации90.

7. Длительное отсутствие прямого  правового подтверждения полномочий  субъектов Федерации наделять  свои уставные суды дополнительными  полномочиями (помимо тех, что перечислены  в ст. 27 Закона «О судебной системе  Российской Федерации). Отмеченная  неопределенность существовала вплоть до принятия 06 марта 2003 г. Конституционным Судом России Определения № 103-О, которым было признано, что субъекты Федерации могут по своему усмотрению наделять уставные  суды  полномочиями,  не  отнесенными  федеральным законодательством к компетенции федеральных судов.

8. Наделение широкими полномочиями  по осуществлению нормоконтроля  федеральных судов общей юрисдикции. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса  Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. лица, считающие, что нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией России, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону. Пунктом 2 ст. 251 ГПК РФ суды общей юрисдикции наделены полномочием прекращать действие нормативного акта не только в связи с нарушением прав и свобод гражданина, но и в случае, если им нарушается компетенция органов (должностных лиц) публичной власти по заявлениям органов (должностных лиц), чья компетенция нарушена. Таким образом, представляется возможным согласиться с мнением Ж.И. Овсепян о том, что ГПК РФ 2002 г. фактически осуществил ревизию института конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и может стать решающим шагом к вытеснению этого направления судебной власти в России91.

Приведенное опасение подтверждается также фактическим изменением новым ГПК РФ юридической силы решений судов общей юрисдикции по результатам проверки законности правовых актов. Так, до 2002 года соблюдалось установленное Постановлением Конституционного Суда России от 11 апреля 2000 г. № 6-П92 разграничение деятельности судов общей и конституционной юрисдикции по признанию нормативных актов, соответственно, недействующими и недействительными. Решением суда общей юрисдикции действие нормативного правового акта прекращалось исключительно ad hoc, для всех же иных субъектов права этот акт формально сохранял свое действие. Для признания его недействительным, в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции России93, суд общей юрисдикции обязан был обратиться с запросом в Конституционный Суд России. Согласно же частям 3, 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного акта или его части недействующими влечет за собой утрату ими силы; указанное решение суда подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был опубликован нормативный акт; указанное решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.94

Таким образом, согласно ГПК РФ признание нормативного акта недействительным судами конституционной юрисдикции влечет те же юридические последствия, что и признание его недействующим судами общей юрисдикции, с той лишь разницей, что первые, отменяя нормативный акт, сверяют его с конституцией (уставом), а суд общей юрисдикции — с федеральным законом или нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Однако по этому критерию нормоконтроль мало чем отличается от проверки конституционности, если исходить из презумпции соответствия федерального закона Конституции.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П95, ситуацией, при которой одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня, нарушается принцип законного (надлежащего) суда.

9. Необходимость значительных расходов  из бюджета субъекта Федерации  на содержание нового органа  государственной власти, что под  силу не каждому субъекту Федерации.

10. Недостаток квалифицированных специалистов государственно-правового профиля, способных осуществлять уставное правосудие96.

11. Применительно к сложноустроенным  субъектам Федерации существенной  причиной задержки создания в  них уставных судов является  низкий уровень договорных отношений  между краем, областями и входящими в их состав автономными округами97, в связи с чем в них неурегулированными остаются вопросы: возможной структуры, полномочий уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации и статуса его судей.98

На основании вышеизложенного представляется возможным предложить несколько мер, направленных на активизацию образования уставных судов в субъектах Федерации:

1. Установить в ст. 27 Федерального  конституционного закона «О судебной  системе Российской Федерации»  обязанность субъектов Федерации создать конституционный (уставный) суд. Так, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти ограничена основами конституционного строя, предусмотренными главой 1 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть в России осуществляется на основе принципа разделения властей. Следовательно, существование законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти должно обеспечиваться не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, в соответствии с абз. «б» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции России защита прав и свобод человека и гражданина, которая выступает в качестве одной из задач уставного правосудия, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и возникающие в связи с этим вопросы могут регулироваться федеральными законами.

В этой связи представляется необходимым приведение ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в соответствие с российской Конституцией путем замены диспозитивной нормы о создании уставного суда в субъекте Федерации на обязывающую. В качестве дополнительного довода может быть приведено Постановление Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, которое также утверждает о необходимости распространения конституционного принципа разделения властей на уровне субъектов Федерации. Похожую точку зрения на решение указанной проблемы высказывают и некоторые ученые, изучающие становление в России конституционного правосудия99.

2. Предусмотреть возможность частичного  финансирования уставных судов субъектов Федерации (по крайней мере - заработной платы судьям этих судов, подобно мировым судьям, которые являются судьями субъектов Федерации) за счет средств федерального бюджета100.

3.  Установить в Федеральном конституционном  законе «О судебной системе Российской Федерации» право субъектов Федерации наделять по своему усмотрению судебные органы уставного контроля необходимым объемом полномочий с учетом смысла статьи 27 названного Федерального конституционного закона, выявленного Конституционным Судом России в Определении от 06 марта 2003 г. № 103-О101.

4. Исключить из подсудности общих  судов споры, относящиеся к ведению  субъектов Федерации в сфере  осуществления нормоконтроля и  рассмотрения споров о компетенции  органов государственной власти  субъектов Федерации и органов местного самоуправления, установив в ст. 251 ГПК РФ, что в случае наличия в субъекте Федерации конституционного (уставного) суда подведомственные ему споры подлежат рассмотрению последним.

Подводя итоги, можно отметить, что в настоящее время институт децентрализованного конституционного правосудия в России основан на комплексной правовой базе и становится неотъемлемым атрибутом государственной власти субъектов Российской Федерации.

Его развитие можно условно разделить на следующие этапы:

1) доктринальное становление института специализированной охраны основных законов государства и входящих в его состав государственно-территориальных образований с первой трети по вторую половину XX века;

2) наделение Верховного Суда СССР  полномочиями по ограниченному участию в осуществлении конституционного надзора в 20-х годах XX века;

3) осуществление охраны конституции  государства органами высшей  представительной власти союзного  государства до 1991 года;

4) образование комитетов конституционного  надзора в автономных республиках в 1989 — 1991 годах после предоставления последним такого права в связи с изменением конституций СССР и РСФСР в 1988 и 1989 годах;

5) создание первых конституционных  судов республик в 1991-1993 годах  вслед за Конституционным Судом  РСФСР;

6) формирование специализированных  органов конституционного контроля (надзора) в субъектах Российской  Федерации на основе Конституции  Российской Федерации 1993 года (1994 — 1996 гг.);

7) принятие Федерального конституционного  закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», давшего наиболее значительный толчок к развитию судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации как в законодательном, так и в практическом отношениях.

Анализ положений уставов и принятых законов об уставных судах свидетельствует о значительном разнообразии подходов субъектов Российской Федерации к уставному судоустройству, которое отражает их индивидуальные исторические и политические особенности. Значительный теоретический и практический интерес для России имеет опыт правового регулирования статуса конституционных судов в субъектах зарубежных федеративных государств.

Современный этап развития уставного правосудия в субъектах Российской Федерации характеризуется крайне медленными темпами, что содержит в себе опасность для российской государственности в целом. При отсутствии в субъекте Федерации уставного суда в нем искажается принцип разделения властей, нарушается конституционное право граждан на судебную защиту, а в стране в целом задерживается реализация принципов федерализма и правового государства. Кроме того, в подобных субъектах Федерации фактически остаются без необходимой правовой охраны их уставы, что может негативно сказаться на стабильности в них политической ситуации.

Реальное развитие конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации позволит эффективнее обеспечить реализацию принципов правового государства в России в целом, в качестве неотъемлемого элемента которого выступает самостоятельная судебная власть.

3. Проблемы взаимоотношений органов  конституционного контроля субъектов  РФ с иными судами

3.1. Взаимоотношения органов судебного  контроля субъектов РФ с Конституционным  Судом РФ

Вопрос о взаимодействии органов конституционного правосудия, образуемых как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, является одним из активно дискутируемых в правовой науке. К нему обращались, в частности, С.А. Авакьян, Ю.В. Гаврюсов, Г.А. Жилин, М.И. Клеандров, В.А. Кряжков, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, И.А.Умнова и другие специалисты102.

В соответствии с федеральным законодательством российские суды конституционной юрисдикции - как федеральный, так и действующие в субъектах Российской Федерации - существуют автономно. Уставные суды субъектов Федерации не вправе вторгаться в компетенцию федерального Конституционного Суда, равно как и последний не может рассматривать дела, находящиеся в ведении уставных судов субъектов Федерации. Это обусловлено тем, что указанные суды имеют разные масштабы оценки нормативных правовых актов: Конституционный Суд России призван обеспечивать защиту федеральной Конституции, а органы конституционно-уставной юстиции субъектов Федерации — собственных основных законов.

Однако провозглашение России на конституционном уровне правовым государством порождает необходимость обеспечения в государстве единства правового пространства, обеспечения верховенства Конституции, гарантирования основных прав и свобод человека и гражданина. В этой связи невозможно противопоставлять федеральный и региональный конституционный контроль, провозглашая полную автономию уставных судов субъектов Федерации по отношению к Конституционному Суду Российской Федерации. Можно поддержать позицию председателя Конституционного Суда Республики Коми Ю.В. Гаврюсова, который отмечает, что между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации гораздо больше сходства, чем различий103.

В этой связи российские ученые рассматривают разные способы возможного развития отношений органов конституционного правосудия.

Например, Г.А. Жилин полагает, что для устранения противоречий, вытекающих из совпадающих полномочий Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов, следует законодательно закрепить инстанционность производства по делам, относящимся к совместной компетенции местных конституционных (уставных) судов и федерального Конституционного Суда, видя в возможности обжалования решений конституционных (уставных) судов дополнительные процессуальные гарантии для реализации цели защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции России на территории всей страны104. Сходную позицию занимает и судья Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) В.А. Долгашева105. По мнению М.И. Клеандрова, функции второй инстанции для конституционных (уставных) судов субъектов Федерации мог бы осуществлять Пленум Конституционного Суда Российской Федерации106. В своих рассуждениях С.Э. Несмеянова приходит к выводу о том, что Конституционный Суд России целесообразно рассматривать «в качестве высшей конституционной судебной инстанции в некоторых случаях)107.