Роль конституционных судов в системе органов государственной власти субъектов РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Правовой статус конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации

 

Получив статус субъектов Федерации, равноправных с республиками, края и области в первое время начали учреждать в своих уставах институт правовой охраны основных законов в виде квазисудебных органов: Согласительной палаты в Ставропольском крае (12 октября 1994 г.)62, Уставной Палаты в Иркутской области (10 февраля 1995 г.),63 Палаты Уставного контроля в Челябинской области (01 июня 1995 г.)64, Судебной Палаты в Тюменской области (30 июня 1995 г.)65, Уставной судебной палаты в Новосибирской области (05 апреля 1996 г.).66

Подобный осторожный подход субъектов Российской Федерации, основным законом которых является устав, к освоению принципиально нового для России института специализированного уставного контроля объяснялся тем, что на федеральном уровне указанное право субъектов Федерации еще не было прямо подтверждено законодательно.

Косвенно о нем было сказано в Постановлении Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края67, в котором было отмечено, что Конституцией разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для России в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для ее субъектов, исходя из чего последние вправе были иметь свои судебные органы, в качестве которых выступают конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

Однако заложенные Конституцией предпосылки создания указанных органов необходимо было развить в федеральном законе, что одними из первых отметили представители органов судейского сообщества, рекомендовав федеральному законодателю при принятии закона о судебной системе Российской Федерации предусмотреть в нем создание конституционных (уставных) судов и взаимоотношений последних с Конституционным Судом Российской Федерации68.

Эта задача была выполнена с принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», которым определено место названных судов в российской судебной системе. Статьей 4 названного закона определено, что указанные суды относятся к судам субъектов Российской Федерации и наряду с федеральными судами составляют единую судебную систему России. В соответствии с ч. 2 ст. 27 Закона уставный суд создается и упраздняется законом субъекта Российской Федерации. Им же определяется порядок формирования суда и особенности правового положения судей конституционного (уставного) суда (ст. 13). Частью 1 ст. 27 Закона определяются общие рамки компетенции уставного суда, исходя из которых он может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления уставу субъекта Федерации, а также для толкования устава субъекта Федерации.

Помимо названного закона вопросы уставного судоустройства субъектов Федерации регулируются целым рядом иных законодательных актов федерального уровня. Так, исходя из Федерального закона от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2005 г.) статус судей уставного суда субъекта Федерации равен статусу судей федеральных судов.

Высокий статус судей уставного суда субъекта Федерации подтверждается предоставлением им гарантий независимости Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 26.07.2006 г.69. В соответствии со ст. 447 УПК РФ судьи уставного суда субъекта Федерации отнесены к категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. Возбуждение в отношении них уголовного дела допускается исключительно

Генеральным прокурором России на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей суда общей юрисдикции регионального звена, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.

Права и законные интересы судей уставных судов субъектов Российской Федерации охраняются и Федеральным законом от 14 марта 2002 г. «Об органах судейского сообщества» (в ред. от 02.02.2006 г.)70, которым предусматривается обязательное представительство последних в органах судейского сообщества России.

Ряд вопросов образования и деятельности уставных судов субъектов Российской Федерации содержится и в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2008 г.).71 Согласно ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 19 и ст. 25 Закона несоответствия уставу субъекта Федерации закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации могут быть установлены исключительно в судебном порядке. Разрешение в судебном порядке споров о компетенции между законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации, предусмотренное статьей 25 Федерального закона, если речь идет о полномочиях, определенных уставом субъекта Федерации, также является предметом рассмотрения уставных судов последних.

Федеральное законодательство регулирует вопросы уставного судоустройства субъектов Федерации в общих чертах, отводя ключевую роль уставам и законам самих субъектов Федерации.

По состоянию на 01 января 2006 г. нормы об уставных судах включены в основные законы 40 субъектов Российской Федерации. Закрепление основных положений об уставном суде в уставе субъекта Федерации свидетельствует о высоком статусе указанного органа государственной власти и содействует обеспечению гарантий его независимости и стабильности.

В силу учредительного характера основных законов их нормы об уставных судах носят общий характер. Детальное регулирование вопросов организации, деятельности уставного суда и статуса его судей конкретизируются в специальном законе субъекта Федерации.

По состоянию на 01 января 2006 г. подобные законы приняты еще в 9 субъектах Федерации, что составляет 13,4% от всех субъектов Российской Федерации, основным законом которых является устав.

По данным отдела по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, работа над проектами законов об уставных судах была начата еще в 19 субъектах Российской Федерации72.

Приведенные данные позволяют сделать следующие выводы.

1. Отчетливо наблюдается тенденция  в сторону роста числа субъектов  Федерации, учреждающих институт уставного контроля в своих основных законах. Так, если на 01 января 2001 г. о специализированных органах уставного контроля было заявлено в 27 уставах (39,7 процента), то на 01 января 2006 г. - в 40, что составляет 59,7 процента всех субъектов Российской Федерации, основным законом которых является устав73.

2.  Принимая уставы в новой, усовершенствованной  редакции, субъекты Федерации сохраняют  либо впервые включают в них  положения об уставном суде. Это  свидетельствует о повышении  в субъектах Федерации авторитета института судебного уставного контроля.

Вместе с тем в период с 2002 по 2006 годы в уставах субъектов Федерации не было заявлено ни об одном новом уставном суде, а сами суды созданы и действуют в еще меньшем количестве субъектов Федерации: Свердловской области (с 1998 г.), городе федерального значения Санкт-Петербурге (с 2000 г.) и Калининградской области (с 2003 г.), что составляет всего около 4% от субъектов Федерации, основным законом которых является устав.

Председатель Конституционного Суда России оценил низкие темпы введения уставного правосудия в субъектах Федерации как тревожный факт, поскольку конституционный (уставный) суд является непременным механизмом правового государства.

В силу Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе законодательно регулировать следующие вопросы.

1. Принятие решения об учреждении  уставного суда субъекта Российском  Федерации.

Диспозитивная норма о праве создавать уставный суд на практике приводит к тому, что субъекты Федерации практически не используют это  полномочие, а ограничиваются лишь дополнением своих уставов нормой о включении уставных судов в систему своих органов власти.

2. Определение порядка формирования  и организации уставного суда субъекта Российской Федерации.

Федеральный законодатель устанавливает лишь два общих требования к замещению должностей судей уставных судов субъектов Российской Федерации, согласно которым отбор кандидатов на должности судей осуществляется на конкурсной основе (п. 9 ст. 13 Закона о судебной системе); назначение на должность судьи уставного суда осуществляется постановлением органа законодательной власти субъекта Федерации (п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Законами всех субъектов Федерации формирование уставных судов субъектов Федерации предусматривается законодательными органами по представлении кандидатур на должности судей главами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

3. Регулирование порядка рассмотрения  дел.

В большинстве субъектов Российской Федерации правила уставного судопроизводства регулируются законами об уставных судах и их регламентами. Необходимо отметить, что в большинстве случаев при их разработке берется за основу Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», из которого заимствуется как структурная, так и содержательная модель конституционного судопроизводства, а процессуальные нормы помещаются в одном законе, наряду с нормами об уставном судоустройстве и статусе судей.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются такие процессуальные особенности рассмотрения дел в уставных судах, как: язык судопроизводства, стадии судопроизводства, периодичность заседаний, сроки рассмотрения дел, круг субъектов, правомочных обращаться в суд, вопросы уплаты пошлины за рассмотрение обращения в уставный суд субъекта Российской Федерации и иные вопросы.

4. Определение порядка финансирования  уставного  суда.

В соответствии с п. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. Указанная норма вызвала споры среди ученых. Приводились аргументы, что финансирование из бюджета субъекта Федерации будет влиять на независимость уставных судов от местных властей74. Кроме того, отсутствие необходимых средств у субъектов Федерации называется одной из причин медленного становления конституционной юстиции75. В связи с этим, ссылаясь на ст. 124 Конституции России, согласно которой финансирование судов производится только из федерального бюджета, предлагалось осуществлять финансирование конституционных (уставных) судов субъектов Федерации также из федерального бюджета.

Во всех субъектах Федерации, в которых приняты законы об уставных судах, правовые нормы о финансировании уставных судов содержатся в статьях, посвященных гарантиям деятельности указанных судов. Так, законами Красноярского края (ст. 8), Курганской (ст. 8), Калининградской (ст. 9), Свердловской (ст. 9) областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (ст. 8), городов федерального значения Москвы (ст. 9) и Санкт-Петербурга (ст. 7) устанавливается обязанность предусматривать в бюджетах этих субъектов Федерации отдельную статью о финансировании уставного суда. Причем, в Красноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, Свердловской, Калининградской областях и городе Санкт-Петербурге введен запрет на уменьшение указанных средств, выделяемых в очередном финансовом году по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Дополнительной гарантией финансовой самостоятельности уставных судов является закрепление в законах Красноярского края, Свердловской, Калининградской областей и города Санкт-Петербурга права председателей соответствующих уставных судов участвовать в обсуждении вопросов финансирования уставного суда на заседаниях законодательных органов указанных субъектов Российской Федерации.

5. Определение круга полномочий  уставного суда.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет констатировать наличие самых разнообразных способов определения круга полномочий конституционных (уставных) судов. В частности, исследование основных законов субъектов РФ позволяет выделить следующие группы регионов:

а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов: Архангельская, Самарская, Смоленская, Читинская области;

б) регионы, законодательство которых, упоминая о наличии у суда субъекта РФ собственной компетенции, делает отсылку к специальному закону, в котором она должна быть установлена, - Конституция Республики Алтай (ст. 126), Уставы Красноярского края (ч. 1 ст. 76), Курганской (ст. 126) и Сахалинской (ч. 1 ст. 141) областей;

в) субъекты РФ, акты которых просто воспроизводят дефиницию ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, - Конституция Карелии (ч. 2 ст. 68), Уставы г. Москвы (ч. 1 ст. 51) и г. Санкт-Петербурга (ч. 1 ст. 50), Калининградской (ч. 3 ст. 53) и Ленинградской (ч. 1 ст. 41) областей;

г) субъекты РФ, законодательство которых апеллирует к ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, но допускает также, что полномочия суда могут закрепляться и региональными нормативными актами, - Уставы Калужской (ч. 3, 5 ст. 32), Московской (ст. 18), Новосибирской (ч. 3 ст. 52) и Тюменской (ч. 1, 2 ст. 25) областей;

д) субъекты РФ, которые нормативно закрепляют за органами конституционного (уставного) контроля более широкий круг полномочий, чем установлен ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, - Конституции Адыгеи (ст. 69, 101), Башкортостана (ст. 123), Бурятии (ст. 100), Кабардино-Балкарии (ст. 122), Северной Осетии - Алании (ст. 100 прим.), Саха (Якутии) (ст. 101), Татарстана (ст. 109), Тывы (ст. 93), Хакасии (ст. 122), Уставы Иркутской (ч. 2 ст. 56) и Свердловской (ст. 60) областей;