Роль конституционных судов в системе органов государственной власти субъектов РФ

С учетом изложенных точек зрения представляется возможным перечислить следующие основные признаки конституционного контроля, которые выделяются большинством ученых:

1) это  деятельность  специально  на  то  уполномоченных государственных  органов;

2) указанная деятельность направлена  на обеспечение верховенства  Конституции (предупреждение издания, выявление и устранение неконституционных законов и иных правовых актов или действий);

3) при помощи конституционного  контроля обеспечивается охрана  конституционных прав и свобод  граждан;

4) конституционный контроль является  основным средством разрешения конфликтов между различными органами государственной власти, частями государства, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления на основе Конституции;

5) в качестве основной формы  конституционного контроля выступает деятельность судебных органов государственной власти.

В федеративных государствах, каковым является и Россия, наряду с федеральной конституцией и федеральным законодательством существуют основные законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, действующие только на территории последних. В этой связи конституционность в таких государствах имеет два уровня: в рамках территории всего федеративного государства и в границах его субъектов.

В связи с вышеизложенным охрана конституционности в России как федеративном государстве, требует использования совместных (Федерации и ее субъектов) механизмов и процедур. Ведущее место среди таких механизмов занимает конституционный контроль, который выступает в двух формах: внесудебной и судебной.

Внесудебный конституционный контроль в основном является политическим, поскольку осуществляется избираемыми на определенный период времени главой государства, парламентом или правительством. На уровне субъектов Российской Федерации внесудебная форма конституционного контроля осуществляется главами субъектов Федерации, органами законодательной и исполнительной власти, а также уполномоченными по правам человека.

Судебная форма контроля осуществляется специализированными органами конституционного контроля, под которыми в научной литературе понимаются специальные юрисдикционные органы, в задачи которых входит решение вопроса о соответствии нормативных правовых актов конституции и принятие мер по устранению установленных несоответствий. К таким органам относят квазисудебные (комитеты конституционного надзора, уставные палаты и др.) и судебные органы.

Необходимо отметить, что в юридической литературе используются различные термины: «судебный конституционный контроль», «конституционная юстиция», «конституционное правосудие» и др. При этом одни авторы эти понятия отождествляют, другие же считают необходимым их разграничивать, исходя из функционального аспекта деятельности органов судебного конституционного контроля17.

Судебный конституционный контроль является одной из форм конституционного контроля, поэтому имеет сходные с ним задачи и принципы. Вместе с тем он обладает рядом особенностей. Например, Ж.И. Овсепян считает:

1) это контрольная, правоохранительная  деятельность, основанная на преобладании  юрисдикционных способов;

2) он является разновидностью института  государственного контроля,  осуществляемого  постоянно  действующими  органами  государства, связанной с реализацией  государственных полномочий;

3) это форма профессионального  государственного контроля, причем высшая среди специализированных форм контрольной деятельности;

4) в сравнении с общим государственным  контролем судебный конституционный  контроль распространяется не  только на сферу управления, но  и на сферу нормотворчества, включает  не только нормотворчество, осуществляемое аппаратом управления, но и нормотворчество в системе законодательной власти;

5) это специализированный механизм  охраны нормативного акта высшей  юридической силы - Конституции государства;

6) это высшая после парламентского  и референдума форма конституционного контроля18.

Необходимость в судебном конституционном контроле вызвана закреплением в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей. Он является самостоятельной организационно-правовой формой реализации судебной власти и высшей формой проявления судебного контроля19.

Понятие «конституционная юстиция» включает в себя деятельность по обеспечению верховенства Конституции, охране прав и свобод личности, разрешению конфликтов между ветвями государственной власти, которую осуществляют в рамках особой процедуры не только конституционные суды, но и суды общей и арбитражной юрисдикции20. С.В. Боботов определяет природу конституционной юстиции как юрисдикционно-контрольную деятельность органов высшей судебной юрисдикции, направленную на обеспечение эффективного действия принципа разделения властей, а также реального равенства граждан21.

В последнее время применительно к характеристике судебного конституционного контроля все более широко стало использоваться понятие «конституционное правосудие», которое определяется учеными как деятельность судебных органов, состоящая в рассмотрении дел, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с обеспечением соблюдения конституции государственными органами и в принятии по ним решений, влекущих правовые последствия22. Причем конституционному правосудию присущи основные признаки правосудия, характерные для всех судов (осуществление правосудия от имени государства; осуществление судебной деятельности только судами; осуществление правосудия методами, определенными в законе; гласность судопроизводства; коллегиальность при рассмотрении дел; использование в необходимых случаях мер государственного принуждения). В этот перечень включаются и такие признаки, как: самостоятельная процессуальная форма отправления конституционного правосудия; юридическая сила решений конституционного суда, приравненная к юридической силе конституции; особая система законодательства, регулирующего конституционное правосудие23.

Согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»24 конституционные суды включены в единую судебную систему страны и тем самым представляют судебную ветвь государственной власти. Кроме того, осуществление правосудия является основной, наиболее важной из функций судебной власти. Конституция России (ч. 2 ст. 118) закрепляет, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, конституционное судопроизводство включено в общую систему правосудия. Постановление Конституционного Суда России от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125,126,127 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что Конституционный Суд - это особый орган правосудия25. Особым он является в силу того, что свою компетенцию осуществляет в специфической форме правосудия — конституционного судопроизводства. Основными признаками этой особой формы являются круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. Например, среди последних решений Конституционного Суда РФ можно отметить следующие: Определение Конституционного Суда от 02.03.2006 N 21-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпенко Юрия Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1, подпунктов 3, 4 и 5 пункта 2, пунктов 8, 9 и 12 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 27 мая 2005 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга»,26 Определение Конституционного Суда РФ от 02.02.2006 N 37-О «По запросу Конституционного Суда Республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 4 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации»,27 Определение Конституционного суда РФ N 491-О от 27.12.2005 «По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»28 и т.д.

Таким образом, на наш взгляд, представляется правомерным употреблять термин «конституционное правосудие» применительно к деятельности судебных органов конституционного контроля субъектов Федерации по правовой охране конституций и уставов последних.

Сущность конституционного правосудия составляет конституционный контроль - осуществляемая судебным органом проверка нормативных актов на их соответствие Конституции. При этом конституционное правосудие, осуществляя правовую охрану Конституции, стоит как бы над другими органами государственной власти, наделенными определенными полномочиями по осуществлению конституционного контроля, поскольку для иных органов основной функцией выступает правотворческая и правоприменительная деятельность, а конституционный контроль выступает лишь дополнительной функцией.

Кроме того, именно судебный конституционный контроль устанавливает для других органов конституционного контроля (органов государственной власти, прокуратуры, судов общей юрисдикции) критерии оценки конституционности, поскольку правовые позиции Конституционного Суда являются общеобязательными. Поэтому именно судебный конституционный контроль (конституционное правосудие), а не конституционный контроль в широком смысле слова все больше признается в юридической литературе главным, определяющим элементом механизма правовой охраны Конституции29.

В России как федеративном государстве конституционное правосудие имеет свою специфику, обусловленную действием в ней наряду с общефедеральной Конституцией основных законов субъектов Федерации. Вполне естественно встает вопрос об обеспечении верховенства конституций (уставов) последних. Эту задачу в России призваны решать конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации, возможность создания которых установлена статьей 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации».

В настоящее время в России указанные суды действуют в 13 республиках (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия-Алания, Якутия (Саха), Татарстан, Тыва, Чеченская республика), а также в Калининградской, Свердловской областях и городе федерального значения Санкт-Петербурге.

Разнообразие видов субъектов Российской Федерации и принимаемых ими учредительных документов позволяет говорить о существовании как конституционного, так и уставного правосудия субъектов Федерации, а также исследовать соотношение этих институтов.

Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, республики (государства) в составе Российской Федерации принимают свою конституцию. Уставы принимают такие субъекты, как края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения. В условиях равноправия субъектов Федерации, установленного ч. 1 ст. 5 Конституции, уставы и конституции субъектов Федерации по своей юридической силе занимают одинаковое положение.

Указанное положение Конституции у представителей республик, краев и областей вызвало критику еще с момента обсуждения текста проекта Конституции России на Конституционном совещании (29 апреля -10 ноября 1993 года). Указывалось, что подобное расхождение в статусе конституций и уставов субъектов Федерации приведет к неравноправию субъектов Федерации и формированию в России асимметричной федерации, угрожающей сохранению единства государства, поскольку результатом асимметрии любой системы является ее неизбежный распад30.

Необходимо отметить также, что не только граждане, но и субъекты Российской Федерации оказываются в неравном положении в обеспечении защиты прав и свобод. На это впервые публично обратил внимание судья Конституционного Суда Российской Федерации Б.С. Эбзеев. В частности, он совершенно правильно пишет о том, что субъекты Российской Федерации, "имеющие сегодня конституционные (уставные) суды, находятся в более выгодном положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт"31.

В организации и функционировании конституционных (уставных) судов Российской Федерации большое значение имеет соблюдение не только принципа равенства всех перед судом, но и другого конституционного принципа - равенства всех перед законом. "Равенство граждан перед судом не может существовать без их равенства перед законом. Равенство граждан перед судом предопределяется их равенством перед законом, так как суд обязан действовать на основе законодательства, которое не создает преимуществ или ограничений в зависимости от социального, имущественного и служебного положения, расы, национальности, вероисповедания"32. И, разумеется, места жительства. Речь идет о законодательстве, регулирующем вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов. Даже самый поверхностный анализ показывает, что здесь существует немало правовых норм, которые не способствуют утверждению равенства всех перед законом. Я бы в первую очередь выделил неодинаковый объем полномочий, закрепленных в законах действующих конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" полномочия суда сводятся к разрешению дел о соответствии Конституции Республики Карелия республиканских законов, нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований и даче толкования Конституции Республики Карелия. В то же время большинство конституционных (уставных) судов вполне обоснованно предусматривает более широкий объем полномочий. В.А. Кряжков условно делит полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на типичные, характерные для большинства из них, нетипичные, но достаточно распространенные, и эксклюзивные33. Как видно, единообразия в объеме полномочий конституционных (уставных) судов нет. То же можно сказать и в отношении некоторых других вопросов, в частности субъектов и порядка обращения в конституционные (уставные) суды, сроков судебного разбирательства и т.д.

Для решения проблемы предлагалось несколько вариантов редакции проекта статьи 5 Конституции Российской Федерации:

1) установить, что края, области, автономные  округа, автономная область и  города федерального значения, аналогично республикам, принимают свои конституции;

2) исключить различия в названиях  видов субъектов Федерации, назвав  по всему тексту Конституции  республики, автономные округа и  автономную область «национально-государственными  образованиями», а края, области и города федерального значения — «государственно-территориальными образованиями», назвав их учредительные документы, соответственно, «национальная конституция» и «конституция»;