Роль конституционных судов в системе органов государственной власти субъектов РФ

е) регионы, использующие вышеуказанный вариант правового регулирования, но при этом выделяющие также субъекты (физические и юридические лица), которые имеют право обращаться в конституционный (уставной) суд, - Конституции Республик Удмуртии (ч. 2 ст. 105), Марий Эл (ч. 3 ст. 95), Коми (ст. 96), Дагестана (ст. 113).76

На практике и в науке длительное время оставался открытым вопрос о праве субъектов Федерации наделять уставные суды полномочиями сверх предусмотренных статьей 27 Закона «О судебной системе Российской Федерации». Органы прокуратуры и Министерства юстиции России заняли позицию, основанную на ограничительном толковании этой нормы.

В частности, при разработке проекта закона Тюменской области «Об Уставном суде Тюменской области» Министерство юстиции дважды направляло в Тюменскую областную Думу обращения о необходимости исключения из законопроекта положений о полномочиях Уставного суда, отсутствующих в ст. 27 Закона77. После их сохранения в принятом 23 января 1998 г. Законе Тюменской области «Об Уставном суде Тюменской области» аналогичное требование предъявила областная прокуратура.

Однако большинство ученых признавало за субъектами Федерации указанное право с учетом назначения уставных судов, их места в судебной системе при условии, что эти полномочия вытекают из исключительной компетенции субъекта Федерации и не конкурируют с полномочиями федеральных судов78. Указанной же позицией руководствовалась и В.К. Боброва при разработке проекта модельного закона об Уставном суде субъекта Российской Федерации, обосновав возможность наделения уставных судов и иными полномочиями, отсутствующими в ст. 27 Закона о судебной системе79.

Наиболее распространенным полномочием, которым наделяются органы конституционного контроля, помимо полномочий, установленных ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", является полномочие конституционных (уставных) судов рассматривать конституционно-правовые споры и вопросы в сфере правового статуса должностных лиц. Причем эта тенденция является наиболее распространенной (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл, Еврейская автономная область, Свердловская и Тюменская области). Так, Законом Тюменской области от 23 января 1998 г. Уставный суд дополнительно наделяется правами рассматривать споры о компетенции: между органами государственной власти области; между последними и органами местного самоуправления - и давать заключения о неоднократном нарушении губернатором Устава области (ст. 3). На Уставный суд Свердловской области возлагается обязанность по запросу областной Думы давать заключение по вопросу об отрешении губернатора от должности, а также о несоответствии его решений и действий Уставу области.

Перечень полномочий судебных органов конституционного (уставного) контроля, установленный ч. 1 ст. 27 Закона "О судебной системе Российской Федерации", нельзя считать исчерпывающим80. Именно такой подход получил выражение в законодательстве о конституционных (уставных) судах ряда субъектов Федерации: ст. 4 Закона Свердловской области N 29-ОЗ "Об Уставном Суде Свердловской области" от 6 мая 1997 года (в редакции от 10 марта 1999 года), ст. 3 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" от 27 октября 1992 года (в редакции от 14 января 1997 года), ст. 3 Закона Республики Бурятия N 42-1 "О Конституционном Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994 года (в редакции от 14 апреля 2000 года), ст. 6 Закона Иркутской области N 32-ОЗ "Об Уставном Суде Иркутской области" от 1 июня 2000 года. На доктринальном уровне он также поддерживается авторитетными учеными в области конституционного права. Однако в судебной и прокурорской практике в настоящий момент юридически ориентирующим является совершенно иной подход к этой проблеме, который был выражен в вышеупомянутом Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года. Об этом свидетельствуют следующие примеры.

В 2000 году прокурор Красноярского края обратился в краевой суд с заявлением о признании недействительными отдельных положений Закона "Об Уставном Суде Красноярского края" от 27 апреля 1999 года как противоречащих федеральному законодательству. Речь шла о тех нормах этого Закона, которые наделяли Уставный Суд полномочиями, не предусмотренными ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", - по проверке соответствия Уставу края не вступивших в силу договоров и соглашений, заключенных от имени Красноярского края, между муниципальными образованиями, находящимися на территории края, а также по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Красноярского края, между ними и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления. Решением Судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 9 февраля 2000 года заявление прокурора было удовлетворено. Верховный Суд Российской Федерации, проверив в кассационном порядке законность и обоснованность решения суда первой инстанции, оставил его без изменений. В связи с этим Законодательное Собрание края было вынуждено внести изменения в Закон "Об Уставном Суде Красноярского края" с тем, чтобы привести его в соответствие с вышеупомянутыми судебными решениями. Одновременно оно обратилось в Государственную Думу Федерального Собрания с законодательной инициативой о расширении перечня полномочий конституционных (уставных) судов, закрепленного в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", мотивировав это необходимостью устранения неоднозначного толкования этой нормы, обеспечения единообразного понимания объемов полномочий субъектов Российской Федерации при образовании конституционных (уставных) судов.

Прокурор Республики Марий Эл обратился в Верховный Суд Республики с заявлением о признании недействующим, не подлежащим применению как противоречащего федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Марий Эл, в том числе определяющих компетенцию Конституционного Суда Республики. Решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Марий Эл от 11 января 2001 года заявление прокурора было удовлетворено частично. Верховный Суд Республики подтвердил уже упомянутую правовую позицию об отсутствии у субъекта Федерации права устанавливать порядок деятельности органов судебной власти, составляющих единую судебную систему Российской Федерации, в том числе конституционных (уставных) судов, путем предоставления им каких-либо дополнительных полномочий, помимо прямо предусмотренных федеральным законодательством. Вместе с тем он указал, что полномочие Конституционного Суда Республики по проверке соответствия республиканской Конституции договоров между Марий Эл и иными субъектами Федерации не противоречит федеральному законодательству, ибо правовые последствия для сторон такого договора наступают после его утверждения Государственным Собранием Республики в форме закона этого субъекта Федерации, а значит, в силу ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Конституционный Суд Республики вправе рассматривать дела о соответствии таких договоров Конституции Марий Эл.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев данное дело в кассационном порядке, 29 марта 2001 года приняла Определение N 12-ГО1-3, в котором содержится ряд важных правовых позиций. Верховный Суд России подтвердил обоснованность вывода суда первой инстанции о неправомерности предоставления республиканским законодателем Конституционному Суду этого субъекта Федерации полномочий, помимо исчерпывающе установленных федеральным законодательством. Что же касается конкретного полномочия по проверке конституционности договоров Марий Эл с другими субъектами Федерации, то Верховный Суд указал на то, что "договор и закон - два самостоятельных источника права различного характера, содержания, порядка принятия, вступления в силу и срока действия и т.д., и в одном юридическом значении указанные понятия неупотребимы". Исходя из этого проверка конституционности законов и проверка конституционности договоров - две совершенно различные судебные процедуры. Кроме того, наделение Конституционного Суда Республики Марий Эл полномочием по проверке соответствия республиканской конституции вступивших в силу договоров между Марий Эл и иными субъектами Федерации, по мнению Верховного Суда, противоречило бы закрепленному в ст. 5 Конституции Российской Федерации принципу равноправия субъектов Федерации, ибо правовым последствием признания такого несоответствия является невозможность применения соответствующего договора в Республике Марий Эл, что неизбежно нарушает право иного субъекта Федерации - участника этого договора, на территории которого конституция Марий Эл не применяется, так как вступление публично-правового договора в силу означает возникновение прав и обязанностей у обоих его сторон. На этом основании Верховный Суд Российской Федерации отменил решение Верховного Суда Республики Марий Эл об отказе прокурору в удовлетворении требования о признании недействующим, не подлежащим применению как противоречащего федеральному законодательству положения конституции Марий Эл о полномочии Конституционного Суда Республики81 по проверке конституционности договоров этой республики с другими субъектами Федерации и принял новое решение, которым заявление прокурора удовлетворил в полном объеме. 82

Подход судов общей юрисдикции к оценке правомерности нормативных положений о компетенции конституционных (уставных) судов учитывается в некоторых принятых в последнее время законах субъектов Федерации (к их числу относится, например, Закон города Москвы N 10 "Об Уставном Суде города Москвы" от 13 февраля 2002 года).

На наш взгляд, неопределенность в этом вопросе была устранена с принятием Конституционным Судом Российской Федерации решения от 06 марта 2003 г. № 103-О83 по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Конституционный Суд отметил, что предоставление конституционным (уставным) судам субъектов Федерации полномочий вне пределов, отнесенных к компетенции федеральных судов, не противоречит Конституции России, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации в силу статьи 73 Конституции. Норма ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания84.

Приведенное решение Конституционного Суда России позволило отдельным ученым более предметно подойти к проблеме наделения органов конституционного правосудия оптимальным кругом полномочий.

2.3. Проблемы формирования органов  конституционного контроля в  субъектах российской Федерации

По мнению Т.Я. Хабриевой, развитие судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах85.

В этой связи необходимо исследовать проблемы формирования органов конституционного контроля в субъектах Федерации и причины задержки развития уставного правосудия в субъектах Федерации. Например, в 1998 году после принятия Закона Тюменской области от 23 января 1998 г. «Об Уставном суде Тюменской области»86 началось формирование Уставного суда Тюменской области. В бюджете области на 1999 год были впервые предусмотрены расходы на его формирование и обеспечение деятельности. В соответствии со ст. 38 Устава области Губернатором были предложены кандидатуры на должности судей Уставного суда, однако по ряду причин они утверждены не были, а суд не создан.

01 июня 2000 г. Законом Иркутской области  «Об Уставном суде Иркутской  области»87 была упразднена действовавшая с начала 1997 года Уставная палата области в целях ее замены в течение трех месяцев уставным судом. Однако Уставный суд области создан не был. В 2002 году приступил к подбору кандидатур в судьи Уставного суда Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, а в 2003 году - Красноярский край, однако до настоящего времени указанные суды в указанных субъектах Федерации также не были созданы.

Мы полагаем, что следует согласиться с Е.С.Подергиным88, который сформулировал проблемы формирования органов уставного правосудия в субъектах Российской Федерации, может быть объяснена совокупностью следующих причин.

1. Новизна института судебного  конституционного контроля в  целом в России. В то время  как конституционные суды в  отдельных странах Европы появились  еще до Второй мировой войны, Конституционный Суд России впервые был создан только в 1991 году. Таким образом, приспособление указанного института к политической системе субъектов Федерации в российских условиях не имеет под собой достаточного исторического опыта.

2. Неразвитость правовых систем субъектов Федерации, основным законом которых является устав. Законодательная деятельность в них осуществляется лишь после принятия Конституции России с 1994-1995 годов, т.е. ей чуть более 10 лет, в связи с чем законодательство субъектов Федерации еще недостаточно устойчиво, значительная доля законов утрачивает силу, а базовые законы часто подвергаются изменениям и не охватывают весь комплекс отношений, требующих регулирования. В этой связи можно предположить, что невостребованность уставных судов может иметь место еще в ближайшие годы.

3.  Незначительность законодательных  полномочий субъектов Российской  Федерации. Отсутствие у субъектов  Федерации достаточного объема  собственных полномочий негативно  сказывается на их законотворческой  активности и регулятивном потенциале принимаемых законов, в связи с чем в них подчас не возникает объективной потребности  в судебном органе уставного контроля.

4. Недостаточная загруженность уставных  судов в тех субъектах Федерации, где они созданы и действуют. Вместе с тем М.А. Митюков, предостерегая руководствоваться указанным доводом (возникающим в связи с проведением аналогии с интенсивностью рассмотрения дел судами общей юрисдикции), справедливо отмечает его некорректность, поскольку конституционные (уставные) споры не сопоставимы с уголовными и гражданскими делами, а также с делами об административных правонарушениях. Сама подготовка к разрешению конституционного дела иногда требует многомесячного масштабного изучения не только отечественного, но и зарубежного доктринального, законодательного и правоприменительного массива, а также общепризнанных принципов и норм международного права. Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции и не приспособленная к судам, где рассмотрение дел поставлено «на поток»89.