Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

В ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР, союзных республик (1961 г.), ответственность государственных органов за вред, причиненный гражданину, предусматривалась в зависимости от функций, должностных лиц этих органов. В ч. 1 ст. 89 Основ и ст. 446 ГК РСФСР (1964 г.) устанавливалась ответственность государственных органов за вред, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях. Однако в ст. 447 ГК РСФСР (1964 г.) отношения по возмещению вреда, причиненного гражданину неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, были урегулированы иначе. В них четко был определен субъект ответственности, а именно нанесенный вред возмещает соответствующий орган, в котором работает должностное лицо. Но оговаривалось, что на эти органы имущественная ответственность возлагалась в случаях и пределах, специально предусмотренных законом, но такого закона не было, и возмещение вреда в рамках гражданского законодательства не осуществлялось. Только 18.05.81 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностными лицами, при исполнении ими служебных обязанностей»⁵¹. Этим указом было утверждено положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда. Указом в общем виде было определено, кто, в каких случаях и при каких условиях возмещает вред. Также содержалась принципиально новая норма, согласно которой за вред, причиненный гражданину незаконными действиями правоохранительных органов и суда, ответственность возлагалась на государство. В положении устанавливался объем подлежащего возмещению ущерба, источники и порядок возмещения и т. п.. Нормы указа и положения были детализированы в инструкции по применению положения о порядке возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда от 02.03.82 г.

После принятия данного указа, были внесены соответствующие изменения в Основы гражданского законодательства и ГК РСФСР (1964 г.). Особенностью этого этапа развития законодательства можно считать то, что в сферу субъектов ответственности было включено государство, на которое возлагалась обязанность по возмещению вреда, вне зависимости от вины должностных лиц правоохранительных органов и суда, незаконными действиями которых такой вред был причинен. К тому же, не допускалась и регрессная ответственность непосредственно причинителей.

Применение ст. 447 ГК РСФСР (1964 г.) в редакции от 24.02.87 г., в основном удовлетворяло потребностям обновления складывающихся общественных отношений при реабилитации граждан. Ее содержание соответствовало собственно не только принципу деликтных обязательств о полном объеме возмещения вреда, но и закрепленному в ст. 1 нового ГК РФ одному из более общих принципов гражданского права – обеспечение восстановления нарушенных прав. Поэтому ст. 1070 ГК РФ вобрала в себя текст ст. 447 ГК РСФСР (1964 г.) полностью.

Так, в ст. 1070 ГК РФ дан  исчерпывающий перечень актов правоохранительных органов и суда, незаконность которых  может привести к возникновению  обязательства вследствие причинения вреда. Особый режим возмещения вреда действует лишь тогда, когда вред, причинен гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также когда вред, причинен юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.

С учетом того, что п.1 ст. 1070 ГК РФ по существу воспроизводит ст. 447 ГК РСФСР (1964 г.) и п. 2 Указа от 18.05.81 г., то это вызвало в юридической литературе критику. Так, многие ученые и практики считают, что законодатель должен был бы отказаться от попытки дать какой-либо перечень незаконных актов правоохранительных органов и суда, так как многие действия этих органов (например, незаконное проведение обыска, незаконное применение принудительных мер медицинского характера) вообще не попали в этот перечень. Проще бы было указать в ГК РФ, что ответственность по ст. 1070 наступает за любое незаконное действие этих органов⁵².

Статья 1070 ГК РФ является специальной нормой по отношению к ст. 1069 ГК РФ, поскольку ст. 1069 посвящена ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, а ст. 1070 устанавливает особый режим возмещения вреда, причиненного незаконными действиями определенных государственных органов: органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Особенность п. 1 ст. 1070 ГК РФ состоит не только в перечне органов, которые способны причинить вред, но и в установлении конкретных действий этих органов. Также в данной норме указывается то, что потерпевшим может являться лишь гражданин, за исключением случая незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, когда потерпевшим является юридическое лицо (ранее, до внесения изменений Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ потерпевшим по п. 1 ст. 1070 ГК РФ мог являться лишь гражданин). Ответственность по п. 1 ст. 1070 ГК РФ наступает независимо от вины должностных лиц перечисленных органов. Такой принцип объясняется представителями науки гражданского права объективными и субъективными причинами: деятельность правоохранительных органов объективно носит вредоносный характер в том смысле, что таит в себе скрытую опасность причинения вреда невиновным лицам; в роли делинквента в данном случае выступают правоохранительные и судебные органы, что во многом осложняет проблему доказывания их вины, особенно в тех случаях, когда незаконные действия одновременно или последовательно совершаются должностными лицами нескольких из них⁵³.

Привлечение к уголовной  ответственности связано с осуществлением уголовного преследования. Пункт 55 ст. 5 УПК РФ⁵⁴ указывает: «Уголовное преследование – процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления». Незаконное привлечение к уголовной ответственности, является результатом действий субъектов стороны обвинения в уголовном процессе (ст. 1070 ГК РФ относится лишь к должностным лицам государства). Привлечение к уголовной ответственности с позиции УПК РФ, означает приобретение гражданином статуса обвиняемого, а уголовное преследование может быть направлено и против подозреваемого. Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершение преступлений»⁵⁵ отождествляет правовое положение подозреваемых и обвиняемых, находящихся в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах. Эти лица имеют равные права и несут одинаковые обязанности исходя из п. 1 ст. 17 данного Закона. Часть 1 ст. 133 УПК РФ: «Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме, независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора, суда».

Так гражданин М. обратился в суд с иском к Минфину России, МВД России и УВД Архангельской области о взыскании денежной компенсации морального вреда, причиненного в результате возбуждения в отношении его уголовного дела, которое было прекращено за отсутствием состава преступления, чем ему причинены нравственные страдания, связанные с процедурой возбуждения дела, следственными действиями, длительностью расследования. Решением районного суда в иске отказано. Президиум областного суда отменил решение по следующим основаниям. Судом было установлено, что истец был привлечен в качестве подозреваемого по делу, возбужденному в отношении него 13 апреля 2005 г. по ч. 1 ст. 186 УК РФ. 16 декабря 2005 г. уголовное дело в отношении истца было прекращено по п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ за отсутствием в его действиях состава преступления, то есть по основаниям, которые в соответствии со ст. 133 УПК РФ дают право на реабилитацию. В соответствии со ст. 136 УПК РФ, иски о компенсации морального вреда в денежном выражении, предъявляются в порядке гражданского судопроизводства. Отказывая истцу в удовлетворении его требований, суд пришел к выводу, что М. не считается с позиции уголовно-процессуального закона лицом, привлеченным к уголовной ответственности,⁵⁶ так как он не был привлечен в качестве обвиняемого и что в отношении него не избиралась мера пресечения, поэтому законных оснований для возмещения морального вреда не имеется. При этом суд руководствовался п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Между тем, принимая такое решение, суд не учел, что п. 2 ст. 1070 ГК РФ, предусмотрена гражданско-правовая ответственность за причиненный гражданину вред, который не повлек последствий, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ. При этом возмещение вреда производится по ст. 1069 ГК РФ. Разрешая спор, суд не дал правовой оценки доказательствам с точки зрения возможности применения п. 2 ст. 1070, ст. 1069 ГК РФ, поэтому постановленное судебное решение не может быть признано законным и подлежит отмене. В данном деле возмещение вреда стоило бы производить по п. 1 ст. 1070 ГК РФ, а не по п. 2, т.е. по ст. 1069 ГК РФ, однако формулировка п. 1 ст. 1070 этого не позволяет. В п. 1 ст. 1070 ГК РФ «незаконное привлечение к уголовной ответственности» следует переформулировать на «незаконное уголовное преследование» в целях уравнения в правах подозреваемого и обвиняемого и наилучшего обеспечения прав человека, ведь и ст. 133 УПК РФ использует понятие «уголовное преследование».

Избрание в отношении  гражданина такой меры пресечения, как подписка о невыезде, наименее вредоносно из приведенного перечня  властных проявлений государства. Вред в таких случаях может выражаться в препятствиях к осуществлению нормальных трудовых или предпринимательских функций при условии, что эти функции связаны с командировками, ограничениями в личной жизни, затруднением в общении с иногородними родственниками, сужением возможности выбора мест отдыха.

Административный арест  как вид административного взыскания  по набору последствий схож с заключением  под стражу. Однако вредоносный характер административного ареста во многом нивелируется скоротечностью применения такой санкции, так как максимальный срок ареста - 30 суток (ст. 3.9 КоАП РФ).

В статье 3.12 КоАП РФ говорится: «Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток». Незаконное приостановление деятельности способно причинить значительный материальный ущерб субъекту предпринимательской деятельности, а иногда и обществу. Как видно из определения, административное приостановление деятельности может применяться не только к юридическим лицам, но и к иным субъектам предпринимательской деятельности. Поэтому в п. 1 ст. 1070 ГК РФ следует вместо «юридического лица» следовало бы записать «субъект предпринимательской деятельности».

В перечисленных случаях признание действий (бездействия) незаконными в судебном или ином порядке, как правило, не осуществляется, так как это происходит в силу объективных причин – вынесения оправдательного приговора, прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям и т.д., то есть установления вины должностных лиц в нарушении правил уголовного производства не происходит, действия правоохранительных органов и суда могут быть законными на момент их совершения, но незаконными в конечном итоге⁵⁷. «Законодатель - в целях обеспечения общеправового принципа справедливости и достижения баланса конституционно защищаемых ценностей и целей – вправе установить в порядке исключения возмещение государством вреда независимо от вины должностных лиц (п. 1 ст. 1070 ГК РФ)»⁵⁸.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных законом (п. 1 ст. 1070 ГК РФ), возмещается на общих основаниях, то есть в соответствии со ст. 1069 ГК.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ устанавливает право любых лиц, незаконно подвергнутых мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, а также лиц, к которым были незаконно или необоснованно применены принудительные меры медицинского характера, на возмещение вреда независимо от вины должностных лиц (п. п. 2 и 3 ст. 133 УПК). «Пункт 1 ст. 1070 ГК должен быть приведен в соответствие со ст. 133 УПК»⁵⁹. Думается, что п. 1 ст. 1070 ГК РФ должен касаться лишь тех лиц, против которых направлено уголовное преследование. В литературе предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 133 УПК РФ: «Право на возмещение вреда в порядке, установленном настоящей главой, имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе привлечения к уголовной ответственности»⁶⁰; «Любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, имеет право на возмещение вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством»⁶¹. Эти предложения вполне обоснованны, так как подразумевают, что особый порядок возмещения вреда действует лишь в отношении тех лиц, которые являются подозреваемыми или обвиняемыми по данному делу, а для остальных действует общий порядок (ст. 1069 ГК РФ). Принудительные меры медицинского характера целесообразно включить в перечень действий п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

Также, нам необходимо рассмотреть ряд моментов, связанных с причинением вреда при осуществлении правосудия в Российской Федерации, так как ответственность государства за вред, причиненный актами суда, является одной из наиболее проблематичных и имеет существенную специфику по сравнению с ответственностью за вред, причиненный в результате деятельности иных органов государственной власти и их должностных лиц.

В общетеоретическом  плане ответственность за вред, причиненный  судебными органами, можно разделить  на три вида, первым из которых будет гражданско-правовая ответственность государства за вред, причиненный в результате незаконного привлечения судом к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.

Из приведенного в  ч. 1 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ перечня  видно, что указанные незаконные действия могут иметь место при  рассмотрении уголовных дел и  дел об административных нарушениях. В перечисленных случаях для  возмещения вреда нет необходимости устанавливать вину, вред компенсируется во всех случаях подтверждения факта причинения ущерба. Однако при этом соответствующий судебный акт должен быть признан незаконным (отменен вышестоящим судом), а также должна быть установлена причинно-следственная связь между незаконным судебным актом и последствиями.