Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

Предполагается, что в приведенных выше положениях одно условие ответственности (противоправность) поглощает другое (вина). «Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно»¹⁹. Следовательно, неупоминание в ст. 1069 ГК РФ вины, не означает, что вред возмещается вне зависимости от вины или что доказанность противоправности, лишает возможности ответчика доказывать отсутствие вины. Издание противоправного акта может быть обусловлено незнанием должностным лицом государственного органа конкретных фактических обстоятельств, что может быть и по причинам, не зависящим от него. Однако, следует согласиться с авторами, которые считают, что незаконность акта власти едва ли не во всех случаях свидетельствует о вине причинителей вреда. У должностного лица может и отсутствовать вина при противоправном поведении. Но чаще всего, при противоправном поведении вина присутствует. Ведь полномочия и порядок деятельности органов и должностных лиц, закреплены в актах (законах, положениях, инструкциях и т.д.), которые должны быть им известны.

В соответствии с п. 1 ст. 1070 ГК РФ возмещение вреда осуществляется независимо от вины, однако в норме определен круг незаконных действий, а причинителями вреда могут являться лишь определенные органы (органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда), которые также строго указаны в законе.

Сложившееся в российском гражданском праве понимание вины, как субъективного отношения лица, причинившего вред, к своим ненадлежащим действиям и их последствиям, с разделением вины на умысел и неосторожность, во многих случаях, в том числе в делах о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, является непродуктивным. Под виной в юридической практике следует понимать существование двух обстоятельств, дающих основание для возложения ответственности: наличие у причинителя вреда реальных возможностей для соблюдения своих обязанностей; непринятие им всех необходимых мер к недопущению нарушения, причинению вреда. Именно таким образом вина определена в ч. 2 ст. 2.1 кодекса об административных правонарушениях РФ²⁰ в отношении юридического лица. Для освобождения от ответственности в виде возмещения вреда, субъект власти обязан опровергнуть презумпцию своей вины, то есть доказать отсутствие хотя бы одного из перечисленных оснований для возложения такой ответственности.

Фактически перечня специальных условий наступления ответственности за вред, причиненный актами власти, в литературе нет единого мнения, а в судебной практике о них практически не упоминается. Однако, наряду с общими условиями выделяет специальные, которые вытекают из публично-правовой природы субъектов рассматриваемой ответственности, то есть условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и к характеру его деятельности.

Таким образом выделяют следующие специальные условия  ответственности:

- причиной вредоносного  результата должен быть именно  акт власти.

- акт власти может  быть совершен не любым работником  государственного органа или  органа местного самоуправления, а лишь тем, кто относится  к числу должностных лиц.

- должностное лицо  в момент принятия акта власти, должно находиться при исполнении служебных обязанностей.

По мнению М.А. Киличенковой, «специальным условием ответственности является то, что в качестве причинителя вреда выступает специальный субъект (субъект власти) - государственный орган или его должностное лицо»²¹. Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Легального определения государственного органа нет. Государственный орган - это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями; важнейшим признаком государственного органа является наличие у него компетенции – властных полномочий определенного содержания и объема. Согласно своей компетенции, орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные к применению правовые акты (нормативные и ненормативные) и в обеспечении выполнения правовых актов органов государства, путем применения различных методов, в том числе метода принуждения²².

В самом общем виде акты власти характеризуются тем, что  они выражают властные предписания  и все лица, которым они адресованы, обязаны им подчиняться. В связи  с тем, что гражданское законодательство предусматривает некоторые особенности ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они подразделяются на две большие группы:

- акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления);

- акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и суда).

Под действие ст. 1069 ГК РФ подпадают  различные акты управления. Это разнообразные  властные предписания, принимаемые  в сфере административного управления: приказы, распоряжения, указания, подлежащие обязательному исполнению теми лицами, которым они адресованы. В ст. 1069 ГК РФ также указано, что поведение может выражаться в виде незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту, акта государственного органа или органа местного самоуправления. Под незаконными действиями (бездействием), на которые указано в приведенной статье, следует понимать деяния, противоречащие законам и другим правовым актам. Они имеют многообразные виды и формы и заключаются не только в издании не соответствующих законодательству властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), но и в иных незаконных действиях (бездействии)²³, то есть в фактическом поведении.

Учитывая вышесказанное, законодательство не содержит какого-либо перечня незаконных действий (бездействий) органов и их должностных лиц в сфере административного управления, поэтому, сюда можно отнести любые акты управления, которые приняты соответствующими должностными лицами при исполнении служебных обязанностей и обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы.

Если вред причинен, хотя бы и действиями должностного лица, но не при исполнении им служебных обязанностей, возникающие  при этом обязательство подчиняется общим правилам о возмещении вреда, то есть в соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

В отличие от актов  управления, акты правоохранительных органов и суда, незаконность которых может привести к возникновению обязательства вследствие причинения вреда, четко определены в ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 1070 ГК РФ, вред подлежит возмещению, если он причинен: в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения к лицу в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконное наложение административного взыскания в виде ареста, а так же вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Не перечисленные в ст. 1070 ГК РФ незаконные действия правоохранительных органов и суда, которыми причинен вред, по смыслу закона приравнивается по своим гражданско-правовым последствиям к незаконным актам управления и следовательно, вред возмещается в порядке ст. 1069 ГК РФ.

Следующим, специальным условиям наступления ответственности за вред, причиненный актами власти, является причинение вреда не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления, а именно должностным лицом.

В гражданском кодексе РФ нет определения должностного лица, поэтому в данном случае необходимо ссылаться на ст. 285 Уголовного кодекса РФ²⁴, где данное определение имеется. Так, согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ «должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и военных формированиях РФ».

Исходя из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"²⁵, к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Существуют институты, в отношении которых закон  не содержит указания о принадлежности их к числу государственных органов, но которые наделены полномочиями государственно-властного  характера (например, Центральный банк РФ). Такие субъекты осуществляют публично-правовую деятельность наряду с экономической и частно-правовой. На них должен распространяться режим имущественной ответственности государства (если вред причинен в результате осуществления властных полномочий), поскольку государство должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его управленческие функции²⁶.

Последнее специальное  условие – должностное лицо обладает правом на принятие актов власти лишь при исполнении служебных обязанностей. Служебные обязанности должностных лиц определяются законодательством, актами, определяющими компетенцию соответствующих органов государства и муниципального образований, и должностным положением самого работника.

Учитывая специфику властных действий, они могут быть совершены и  в нерабочее время, и вне территории места работы субъекта власти. Важно, что лицо могло осуществить их только в силу занимаемого служебного положения. Например, милиционер В., возвращаясь с дежурства, зашел в бар. Директор бара обратился к нему с просьбой принять меры в отношении гражданина Б., нарушавшего общественный порядок. В. применил недозволенный прием, в результате которого Б. временно утратил трудоспособность. Суд признал действия В. служебными, хотя они были совершены в нерабочее время. Принимая меры к наведению порядка, В. действовал как должностное лицо. Возможны ситуации, при которых вред причиняется не непосредственно служебными действиями, а лишь во время исполнения служебных обязанностей. Например, оперуполномоченный уголовного розыска Б., выполняя служебное поручение, шел по улице. В это время на улице гуляла Л. с собакой. Собака залаяла на Б., и он выстрелом из пистолета убил ее. Стоимость собаки суд взыскал с Б., указав, что убийство собаки совершено не в связи с выполнением служебных обязанностей²⁷.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, перечислим специальные  условия ответственности за вред, причиненный актами государственных органов и органов местного самоуправления:

- причинителем вреда  по общему правилу является  должностное лицо или государственный  орган (орган местного самоуправления), при этом следует учитывать,  что причинителями могут являться  не только органы, входящие в  структуру публичных органов,  но и органы и организации (и их должностные лица), которым публично-правовыми образованиями делегированы властные полномочия, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий.

- причиной наступления  вреда должны быть действия (бездействие)  в сфере властной деятельности, а не в хозяйственной или технической сфере.

- действия (бездействие), ставшие причиной наступления  вреда, должны выражать деятельность  того или иного субъекта власти, быть с нею связаны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Госорганы и ОМС  как причинители вреда

 
2.1 Вред, причиненный в результате  осуществления нормотворческой  деятельности

 

Наиболее характерным  для Российской Федерации правовым актом является нормативный акт. Правом на издание нормативных актов  обладают не все государственные  органы. Так в соответствии с Конституцией РФ право законодательной инициативы в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. При этом, каждый орган вправе издавать акты только определенного вида и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов, зависит от места органа издавшего акт, в государственном механизме. Помимо этого в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁸ по вопросам местного значения органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты. 

В сфере нормативного правового регулирования общественных отношений Конституция Российской Федерации устанавливает следующие  виды нормативных правовых актов. Это  собственно Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.

Основное, чему должен удовлетворять  акт - это требование законности, содержание которого составляют следующие моменты: акт должен соответствовать Конституции  РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, причем как по существу, так и по целям; акт должен быть издан в пределах компетенции органа, его издавшего; акт не должен нарушать законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций. Правовой акт должен быть принят в установленном законом порядке, при его принятии должны быть соблюдены процессуальные правила издания акта. Правовой акт должен быть принят в установленной законом форме.