Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

Многими авторами отмечается неполнота указанных оснований  невиновной ответственности судебных органов, предусмотренной п. 1 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ. Так, совершенно необоснованно не указано об ответственности за незаконное задержание подозреваемого; за применение такой меры пресечения, как залог; а также за необоснованное наложение ареста на имущество - два последних обстоятельства стали особенно актуальны в последнее время, так как они могут повлечь значительные экономические убытки.

Кроме того, имущественный  вред может быть причинен такими необоснованными  и незаконными административными  взысканиями, как штраф, конфискация  предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишение гражданина специального права, административное выдворение за пределы РФ. Но на сегодняшний день вред, образовавшийся в результате всех вышеперечисленных незаконных действий, подлежит возмещению по правилу, изложенному в ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, то есть при условии установления вины судьи.

Можно выделить еще два  вида ответственности за вред, причиненный  при осуществлении правосудия. Критерием  разграничения служит способ доказывания  вины судьи и сущность постановленных судебных актов.

Наиболее сложный в  реализации вид ответственности  предусматривает, что вина причинителя  вреда должна быть доказана судом  в рамках уголовного процесса. Указанная  в ч. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса  РФ ответственность требует наличия вступившего в силу приговора суда по преступлениям, предусмотренным статьями 305 ("Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта") либо 293 ("Халатность") Уголовного кодекса РФ. При этом вина судьи должна быть выражена или в форме прямого или косвенного умысла (по первому составу преступления), или в виде неосторожности (при совершении халатности).

При этом возмещение вреда  возможно как в рамках уголовного судопроизводства при рассмотрении дела в отношении судьи путем  подачи гражданского иска по правилам ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса  РФ, так и путем предъявления самостоятельного иска в рамках гражданского судопроизводства (однако и в последнем случае для удовлетворения заявленных исковых требований о возмещении причиненного вреда необходим вступивший в законную силу обвинительный приговор в отношении судьи).

С 2001 г. можно выделить и третий вид гражданско-правовой ответственности при отправлении правосудия - ответственность за вред в результате принятия судебных постановлений по вопросам, определяющим процессуально-правовое, но не материально-правовое положение сторон. Подобные виновные действия могут быть совершены в виде наложения ареста на имущество, нарушения сроков судебного разбирательства, несвоевременного вручения лицу процессуальных документов, приведшего к пропуску сроков обжалования.

В принципе основным отличием ответственности за вред в результате действий (бездействия) судьи при разрешении вопросов, не связанных с осуществлением правосудия по существу дела, является неприменение базового правила о презумпции вины причинителя вреда. Иными словами, вина судей или судьи должна быть доказана самим пострадавшим. В большей мере соответствовало бы конституционным принципам исключение условия вины из конструкции гражданско-правовой ответственности в сфере правосудия по аналогии с частью первой ст. 1070 ГК РФ, то есть установление таких правовых норм, в соответствии с которыми вред возмещался бы в случае отмены вступившего в законную силу судебного акта всегда, за исключением случаев, когда его принятие или вступление в силу послужило результатом позиции пострадавшего.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3 Проблемы определения  надлежащего ответчика при рассмотрении  дел о возмещении вреда 

Исходя из сложившейся в регионах Российской Федерации судебной практики видно, что нередки случаи, когда зачастую допускаются ошибки при установлении надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, причем эти ошибки совершаются не только истцами при подаче исковых заявлений, но и судами при их рассмотрении. Поэтому в данном вопросе нам необходимо рассмотреть все имеющиеся аспекты привлечения надлежащего ответчика в делах данной категории и изучить возникающие при этом проблемы.

Как мы знаем, в соответствии со ст.1071 Гражданского кодекса РФ: «В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами, причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ, казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина".

К Российской Федерации, как к субъекту гражданского права, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Такой особенностью, в частности, является наличие у Российской Федерации государственной казны. Законодатель ввел понятие «государственная казна» ввиду множественности субъектов, представляющих в России государство. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ финансовый орган выступает от имени казны. Определение государственной казны дано в ст. 214 ГК РФ, где установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну субъекта РФ. В ст. 215 ГК РФ дано аналогичное определение муниципальной казны. Законодатель, введя понятие «государственная казна», не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной РФ фактически понимается только федеральный бюджет⁶².

Казна РФ – средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды⁶³.

Бюджет выступает составной  частью казны, но существуют по крайней мере четыре определения, в которых выступает бюджет: финансовый план государства; форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы; закон; непрерывно текущий информационный поток о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом⁶⁴. Гражданский кодекс РФ, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

Статьей 242.2 Бюджетного кодекса РФ⁶⁵ установлено, что исполнение судебных актов по искам к РФ (субъекту РФ, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны, осуществляется Министерством Финансов РФ (или финансовым органом субъекта РФ, муниципального образования) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.

Надлежащими ответчиками  по делам о возмещении вреда за счет казны, должны признаваться РФ, субъект РФ либо муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Предъявление исковых требований непосредственно к государственным органам и органам местного самоуправления, действиями (бездействием) которых причинен вред, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения⁶⁶. В этом случае суд с соблюдением норм действующего процессуального законодательства, регулирующего вопросы замены ненадлежащей стороны, привлекает в качестве надлежащего ответчика по делу соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование. Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК РФ уполномочены представлять РФ, субъект РФ, муниципальное образование по таким делам. До недавнего времени к участию в делах по искам, обязанность удовлетворения которых лежит на РФ, привлекалось Министерство финансов РФ. Это было связано с тем, что ст. 1071 ГК РФ данная обязанность возложена на финансовые органы. Исходя из необходимости определения единого порядка организации и ведения работы по выступлению от имени казны РФ, Минфин РФ издал приказ, согласно которому обязанность по организации и ведению в судах работы по выступлению от имени казны РФ возложена на управления Федерального казначейства по республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, г. С.-Петербургу, на основании соответствующе оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином РФ руководителям этих управлений⁶⁷. В письме Минфина РФ указывается, что надлежащим ответчиком является Минфин⁶⁸ (управление финансов субъекта, финансовый отдел муниципального образования), а в решении суда должно содержаться указание на то, что сумма взыскивается за счет средств казны, а не за счет средств самого финансового органа. Согласно ст. 1071 ГК от имени публично-правовых образований по общему правилу выступают финансовые органы, если эта обязанность не возложена на иные субъекты в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ. В п. 3 ст. 125 ГК РФ говорится, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, обязанность действовать от имени публично-правовых образований, может быть возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Такое специальное поручение Российской Федерацией дано в п. 10 ст. 158 БК РФ, введенном в действие с 1 января 2000 г.: «обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по подведомственной принадлежности, возлагается на главных распорядителей средств федерального бюджета, которыми являются органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств». Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, определен ФЗ от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ»⁶⁹. К примеру, главным распорядителем средств федерального бюджета для органов внутренних дел является МВД РФ, для органов прокуратуры - Генеральная прокуратура РФ.

Однако не все считают, что БК РФ должен применяться при определении органа, который должен выступать от имени казны публично-правовых образований при возмещении вреда. Суды общей юрисдикции в своей практике исходят из того, что от имени казны должно выступать Министерство финансов, возложившее организацию и ведение в судах работы по выступлению от имени казны РФ на управления Федерального казначейства Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. Позиция Верховного Суда РФ: по делам о взыскании денежных средств за счет казны РФ от ее имени должно выступать Министерство финансов в лице Главного управления Федерального казначейства; БК РФ регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней; в ст. 152 БК РФ указан перечень участников бюджетного процесса, и физические лица в этом перечне не указаны, значит, они не являются участниками бюджетного процесса и нормы БК к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы⁷⁰. Аналогичной позиции придерживаются и часть авторов⁷¹. Также указывается, что БК РФ не относится к гражданскому законодательству и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых случаях. Суды общей юрисдикции верно отмечают, что ст. 1070 ГК РФ является специальной нормой по отношению к ст. 1069 ГК РФ. Но это не исключает применение и к ст. 1069, и к ст. 1070 ГК статьи 1071 ГК, которая отсылает к ст. 125 ГК. От имени публично-правовых образований должны выступать органы, указанные в федеральном законе применительно к рассматриваемому случаю. Бюджетный кодекс предусматривает возложение обязанности по выступлению в суде на главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Статья 158 БК РФ должна применяться и к ст. 1070 ГК, так как и ст. 1069, и ст. 1070 ГК указывают, что вред возмещается за счет казны. То, что ответчиком в суде будут выступать указанные в БК субъекты, не означает, что за их счет будет возмещаться вред. Ранее действовал абз. 4 п. 10 ст. 158 БК (выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти, как главным распорядителям средств федерального бюджета). Сейчас ст. 242.2 БК предусматривает, что для исполнения судебных актов по искам к РФ о возмещении вреда, документы направляются для исполнения в Минфин РФ. Следовательно, имущественные интересы органов, представляющих публично-правовые образования в суде, не затрагиваются (если не считать времени, затраченного для выступления в суде от имени государства).

Арбитражные суды, исходя из систематического толкования ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ, полагают возможным  применять ст. 158 БК. Пленум ВАС в  своем Постановлении четко выразил  свою позицию: согласно п. 10 ст. 158 БК в суде от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств; если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового – соответствующий финансовый орган публично-правового образования⁷². Пункт 10 ст. 158 БК в части определения лица, ответственного по иску, основан на гражданском законодательстве.

Представляется верной позиция ВАС РФ, которая согласуется с положениями ГК РФ и БК РФ. В ст. 158 БК РФ прямо указано, кто выступает от имени публично-правовых образований. Главный аргумент, который приводит Верховный Суд: в БК РФ граждане не названы в качестве участников бюджетных правоотношений. Но в ст. 158 БК РФ сказано о физических и юридических лицах. И если эта норма будет применяться, это не значит, что граждане станут участниками бюджетного процесса. В этой норме решается вопрос, который фактически не затрагивает тех, кому причинен вред, а лишь называется представитель, который должен вести дела в суде от имени публично-правового образования.

Необходимо также указать, что Согласно п. 11 проекта Постановления  Пленума ВАС РФ⁷³ в соответствии со ст. ст. 16 и 1069 ГК возмещается вред, причиненный не только органами, входящими в структуру публичных органов, но и органами и организациями (и их должностными лицами), которым делегированы властные полномочия, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий. Данное положение оправданно, поскольку государство возмещает вред, причиненный властными субъектами не в силу обладания ими своим особым статусом, а из-за выполнения этими субъектами возложенных на них функций государства (вред, причиненный органами вне реализации этих функций, возмещается иным образом). Если государство наделяет иных субъектов своими функциями, то оно обязано возмещать вред, причиненный в рамках реализации отдельных властных полномочий. Таким же образом должен рассматриваться вопрос возмещения вреда причиненного любым субъектом, которым делегированы властные полномочия. При этом возмещения вреда, причиненного органами, которыми делегированы властные полномочия, в результате осуществления этих полномочий, должно производиться за счет казны соответствующего уровня (казны РФ, казны субъекта РФ, казны муниципального образования).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Ответственность должностных лиц в связи с причинением вреда, регрессное требование к ним.

 

Должностные лица органов  государственной власти и органов местного самоуправления несут юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей, а также за действия, которые повлекли за собой причинение вреда физическим и юридическим лицам. 

При этом ответственность  можно подразделить на несколько  видов. Так выделяют уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственность.

Дисциплинарная ответственность  по интенсивности применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует не только в системе государственной службы Российской Федерации, но и в иных видах публичной службы (муниципальной, корпоративной и др.). На данные обстоятельства обращают внимание многие исследователи, занимающиеся теоретическими и прикладными проблемами юридической ответственности⁷⁴. Так, А.А. Гришковец подчеркивает, что одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, продолжает цитируемый автор, приходится констатировать, что в постсоветской России ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется⁷⁵.