Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

Исходя из анализа  судебной практики, нередки случаи, когда те или иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, ввиду низкого уровня юридической техники, незнания норм федерального законодательства, осуществляют незаконных действия, нарушающие права и свободы неопределенного круга лиц. При этом граждане и юридические лица, либо не могут в полной мере пользоваться предоставленными им Конституцией РФ правами, либо несут, в результате принятия тех или иных актов, негативные последствия.

Регулирование последствий  причинения вреда государственными органами и их должностными лицами в результате осуществления нормотворческой деятельности, в истории своего развития прошло ряд этапов, каждый из которых отличался созданием более широких гарантий охраны прав граждан и юридических лиц.

Первой нормой общего характера, решившей проблему гражданской ответственности государства за акты государственных органов, в российском праве стала статья 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.²⁹ В названной правовой норме речь шла об ответственности государственных учреждений за неправильные служебные действия их должностных лиц. В научной и учебной литературе с 20-х годов и до середины 40-х годов прошлого столетия к ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. сохранялось отношение как к норме, решающей не столько вопрос о деликтной ответственности конкретного учреждения, сколько в целом проблему ответственности государства за властные действия его должностных лиц. С момента своего «рождения» и до конца 20-х годов, статья 407 ГК РСФСР 1922 г. подвергалась резкой критике, причем не за отдельные ее недостатки, а за неверное в основе решение проблемы ответственности государства за акты власти. «Наше право, - писал о ней К.М. Варшавский, - в области внедоговорного вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безответственности государства. Не подлежит сомнению, что сама по себе взятая такая безответственность, представляет зло». Не менее резко отозвался об этой норме Б.И. Гомберг: «Сложная и своеобразная конструкция 407 статьи... окружила кассу учреждения такой сложной сетью колючей изгороди, что потерпевшему, как бы ни был ощутителен для него понесенный им вред, не так-то легко добиться возмещения последнего... госучреждения в делах о возмещении вреда, причиненного совслужащими третьим лицам, физическим и юридическим, почти забронированы от ответственности, и тут вряд ли приходится даже в самой отдаленной степени говорить о защите или охране интересов слабейших»³⁰.

Решающий шаг на пути от общего правила о безответственности государства за причиненный вред к воплощению в жизнь прямо противоположного правила был сделан при принятии в 1961 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик³¹. Вошедшая в Основы 1961 г. ст. 89 («Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц») гласила: «Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях, если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом»³². Сам гражданский кодекс такой ответственности не предусматривал. Содержание ст. 89 Основ вошло отдельной правовой нормой в Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.)³³

Ст. 1069 ГК РФ, в отличие  от ГК РСФСР 1964 г. устанавливает единый режим ответственности за действие государственных органов и органов  местного самоуправления, вне зависимости  от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том, и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

С принятием ГК РФ был  изменен источник возмещения вреда. Ранее вред подлежал возмещению непосредственно  за счет средств того органа, должностные  лица которого явились причинителями  вреда, а теперь за счет средств казны. Статьей 1071 ГК РФ предусмотрено, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Следовательно, если раньше в суде в качестве ответчика выступал тот орган, действия которого привели к причинению вреда, то теперь такой орган «не отвечает сам за себя», то есть поскольку данная ответственность возложена на государство, то само государство вправе устанавливать тот орган (или лицо), который представляет его в суде, защищает его интересы.

В ГК РСФСР 1964 г. предусматривалось  возмещение вреда лишь гражданам. В  настоящее время и организации  имеют право на возмещение причиненного им вреда, что является, безусловно, положительным моментом в развитии института обязательств из причинения вреда. Конституция РФ в ст. 53 говорит о правах «каждого», но это не означает, что она не закрепляет права организаций. Эта статья нуждается в расширительном толковании (юридические лица - это объединения граждан, которые в качестве субъектов права могут свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности, и права, предоставленные гражданам, не могут отличаться от прав юридических лиц). Однако есть мнение, что ГК РФ расширил по сравнению с Конституцией перечень субъектов, имеющих право на возмещение им вреда³⁴.

Некоторые ученые считают, что предъявление требований к государственным  органам и органам местного самоуправления, незаконными действиями которых  или действиями должностных лиц  которых причинен вред, не означало бы отступление от принципа ответственности государства, так как эти органы являются бюджетными учреждениями³⁵. Данная точка зрения представляется необоснованной. Предъявление требований непосредственно к конкретным органам может повлечь замедление их работы, а это, в свою очередь, негативно отразится на выполнении функций государства. Взыскание средств непосредственно с органов повлечет за собой дополнительные споры, проблемы, связанные с восполнением или выделением им средств. Зачастую, органам самим недостаточно предоставляемого им финансирования. А взыскание убытков с них, отразится не только на их функционировании, но и на жизни всего общества.

Ответственности за вред, причиненный актами власти, посвящены  также нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, в том числе регулирующих деятельность определенных государственных органов. Вопросы такой ответственности решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно³⁶. Сравнивая нормы о возмещении вреда в различных законах, можно сделать вывод, что законодатель еще не до конца определился в вопросе о возложении ответственности на определенный орган или на публично-правовое образование. К примеру, в ст. 16 и 60 Закона РФ «О залоге»³⁷, в ст. 6 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности»³⁸, в п. 2 ст. 24 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»³⁹, в п. 2 ст. 14 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»⁴⁰ гражданско-правовая ответственность возложена непосредственно на соответствующие органы. В п. 1 ст. 35 Налогового кодекса⁴¹ закреплено, что отвечают за причинение убытков налоговые и таможенные органы (за счет федерального бюджета), в п. 2 ст. 413 Таможенного кодекса⁴² - органы возмещают вред, причиненный должностными лицами и иными работниками при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей. Есть законы, в которых вообще отсутствуют нормы об имущественной ответственности («О прокуратуре Российской Федерации»⁴³), однако это не означает, что вред не подлежит возмещению. Таким образом, в различных законах отсутствует единообразие в регулировании одного и того же гражданско-правового института.

В абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать  ГК РФ. Режим ответственности в отношении различных органов должен быть одинаковым, ведь все они исполняют какие-либо функции государства (связанные с осуществлением власти), различающиеся по своему характеру. Следовательно, должны действовать общие правила, закрепленные в ГК РФ. В специальных законах достаточна лишь ссылка на гражданское законодательство. Целесообразно вообще исключить подобные нормы из специальных законов, чтобы не допускать недоразумения по этому поводу, ведь в ГК РФ содержатся общие нормы для всех органов, предусматривающие условия, при которых ответственность за вред возлагается на публично-правовые образования.

В ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»⁴⁴ урегулирован порядок обращения граждан в суд. В соответствии с данным законом, каждый человек вправе обратиться с жалобой в суд, в случае если он считает, что неправомерными действиями государственных органов или их должностных лиц нарушены его права и свободы.

По мнению Е.И. Анцыгиной, вред причиненный незаконными актами власти, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты, либо наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия государственных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило⁴⁵.

До принятия ныне действующего ГПК РФ (в конце ноября 2002 г.)⁴⁶ суды сталкивались с проблемой разграничения таких понятий, как нормативный и ненормативный правовые акты. Важным ориентиром для судов в разрешении этого вопроса послужило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»⁴⁷, где в п. 2 были даны определения понятий: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом», «под ненормативным правовым актом понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц». В январе 2003 г. Постановление от 27 апреля 1993 г. N 5 было признано утратившим силу. Но в п. 12 вновь принятого Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»⁴⁸ содержится определение понятия нормативного правового акта, полностью совпадающее с имевшимся ранее в п. 2 отмененного Постановления N 5.

В настоящее время  действует общий принцип всеобщности  обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования  любого административного акта, возникшего из публичных правоотношений, согласно ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1. По мнению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, «возрастающая роль судебной власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимся у судов полномочием контролировать правовое содержание всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Это является... проявлением принципа «сдержек и противовесов»⁴⁹.

Помимо судебной защиты потерпевшие имеют право обратиться за защитой своих нарушенных прав нормативными или ненормативными актами в органы прокуратуры и в другие уполномоченные государством органы. Согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы, осуществляют надзор за исполнением органами власти и их должностными лицами требований норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации и других нормативных актов.

Все сказанное позволяет  сделать вывод, что наряду с ранее  действующим законодательством  граждане и юридические лица в  настоящее время имеют реальную возможность защиты своих нарушенных прав в ходе осуществления нормотворческой деятельности государства, что нельзя было бы сказать исходя из истории существования гражданского законодательства. Хотя на данный момент и имеется множество сложностей в восстановления прав, все же на настоящем этапе развития законодательства, реально обеспечивается их защита.

2.2. Вред, причиненный  в результате правоохранительной  деятельности и правосудия

Институт возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными  действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, развивался непоследовательно. Как было сказано ранее, в первом Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. в ст. 407 было закреплено положение об ответственности государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц (эта ответственность предусматривалась лишь в случаях, особо указанных законом).

В соответствии со ст. 407 ГК РСФСР (1922 г.), постановлением ВЦИК и  СНК РСФСР от 28.03.27 г. было определено, что потерпевшие имущественный ущерб от незаконной реквизиции или конфискации, вправе требовать его компенсации с учреждений, должностными лицами которых эти действия были совершены⁵⁰. Также на основании дополнительно принятой ст. 407-а ГК РСФСР, на учреждения возлагалась ответственность за действия должностных лиц, не обеспечивающих сохранность изъятого или сданного в государственные учреждения имущества граждан. Однако, перечисленными специальными нормативными актами, предусматривалась ответственность не за виды вреда причиненного гражданину неправильными действиями должностных лиц органов государственной власти, и не в полном размере. В них не разграничивались виды и субъекты ответственности в зависимости от органа государственной власти, причинившего вред.