Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

- обязанность государственного  служащего возместить причиненный  материальный ущерб существует  только в отношении государственного  органа. Если вред причинен третьим  лицам, то он возмещается в  административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)⁸⁶.

- материальная ответственность  государственных служащих является  самостоятельным видом юридической  ответственности и может применяться  наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.)⁸⁷.

- материальная ответственность  наступает при наличии прямого  действительного ущерба; непосредственной  причинной связи между противоправными  действиями и наступившими вредными  последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей⁸⁸.

- материальная ответственность  государства за вред, причиненный  государственным служащим, не исключает  материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, то есть в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу⁸⁹.

На наш взгляд, раскрывая  правовую природу материальной ответственности в системе государственной службы, следует исходить из природы правоотношений, возникающих в процессе ее применения, целей этой ответственности, правовых и фактических последствий ее применения. Это своеобразная конструкция ответственности, которая окрашивается соответствующей спецификой, надо заметить, не столь существенной. Использование типичных подходов - наиболее прагматичное решение проблемы, так как основания и процедура возмещения вреда сторонами государственно-служебных отношений во многом аналогичны нормам трудового законодательства, что позволяет либо пойти по пути заимствования существующих положений, либо ограничиться бланкетной формой изложения предписаний законодателя.

Все, что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит, либо в досудебном порядке, на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства, на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей российского права.

Таким образом, можно  утверждать, что материальная ответственность  в сфере государственной службы имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое – вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю и внешнюю ее разновидности.

Предъявление Российской Федерацией регрессного требования к конкретному виновному должностному лицу означает отрицательную оценку его деятельности и претерпевание последним неблагоприятных имущественных последствий. Именно персонифицированная ответственность должна быть одним из элементов правового статуса должностного лица. Применение регрессной ответственности к должностному лицу, допустившему правонарушение при исполнении публичных функций от имени или по поручению Российской Федерации, не исключает возможность привлечения его к дисциплинарной, административной, уголовной и другим видам юридической ответственности, сочетание которых должно быть направлено на полное удовлетворение как публичных интересов, так и интересов потерпевшего. Ответственность должностных лиц органов власти за совершение неправомерных действий (бездействия) должна быть неотвратимой.

Недостатком действующего законодательства является ограничение  права Российской Федерации на предъявление регрессных требований к виновным должностным  лицам органов власти во всех случаях возмещения причиненного вреда. Отсутствуют и специальные нормы, предусматривающие правовые основания предъявления главными распорядителями средств федерального бюджета от имени Российской Федерации регрессных требований к должностным лицам органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Буквальное прочтение ст. 1071 ГК РФ говорит о предоставлении финансовому органу Российской Федерации права выступать от ее имени («от имени казны») только в качестве ответчика по делу.

Неоднозначным является вывод Верховного Суда РФ о правовой возможности взыскания Министерством  финансов РФ в полном объеме в порядке  регресса денежных сумм с должностных  лиц, чьими виновными действиями был причинен вред в рамках статьи 1069 ГК РФ⁹⁰. Право регресса к лицу, причинившему вред, регулируется статьей 1081 Кодекса, в соответствии с которой лицо, возместившее вред, причиненный работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Должностные лица, причиняя вред, действуют не как физические лица - самостоятельные субъекты гражданского права, а как представители (работники) властного органа в рамках возложенных на них служебных обязанностей. Согласно статье 402 ГК РФ действия работников должника по исполнению его обязательства считаются действиями должника. Должник отвечает за эти действия, если они повлекли неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. Таким образом, действия должностных лиц являются действиями самого властного органа, который и должен выступать в качестве должника по пункту 1 ст. 1081 ГК РФ. Следовательно, системный анализ статьи 402, пункта 1 ст. 1081 ГК РФ предполагает право Министерства финансов РФ предъявить требование в порядке регресса непосредственно к властному органу, но не к его сотрудникам, поскольку действия работников юридического лица при исполнении ими служебных обязанностей есть действия самого юридического лица.

На первый взгляд может  показаться, что логическим продолжением действий властного органа в случае возмещения им вреда Министерству финансов РФ будет взыскание в порядке  регресса выплаченных денежных сумм со своих сотрудников, виновными действиями которых были причинены убытки. Между тем анализ норм, регулирующих право регресса к лицу, причинившему вред, позволяет сделать вывод об отсутствии достаточных оснований для рассмотрения упомянутого правоотношения как гражданского регрессного обязательства. По общему правилу, установленному в пункте 1 ст. 1081 ГК РФ, на регрессата возлагается обязанность возместить регредиенту осуществленный им потерпевшему платеж в полном объеме. Исполнение обязательства работодателя по возмещению вреда, причиненного работником, не может служить основанием для возникновения гражданско-правового регрессного обязательства, поскольку действия работника по исполнению своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей есть действия самого работодателя. Поэтому, если признать право юридического лица, возместившего вред, предъявить гражданское регрессное требование к своему работнику, мы придем к выводу, что работодатель предъявляет требование к самому себе. Следовательно, обязательство организации, вытекающее из содержания статьи 1068 ГК РФ, не может привести к возникновению у работодателя права гражданского регрессного требования к своему работнику. Если же это допустить, придется отказаться от основанного теоретического положения, согласно которому неправомерные действия работника по исполнению своих трудовых (должностных, служебных) обязанностей являются действиями самого юридического лица либо гражданина (вина работника есть вина работодателя). Тем самым утрачивается смысл установления ответственности за вред, причиненный его работником. Соответственно возникает вопрос о том, каким образом работодатель может возместить свои убытки, понесенные в связи с исполнением обязательства по возмещению вреда. Право на регрессное требование возникает, лишь если в соответствии с законом или договором лицо возместит вред и у него, таким образом, появляется реальный (а не предполагаемый) имущественный ущерб. Однако отмеченный признак не является единственным определяющим в установлении правовой природы регрессного обязательства. Реальные убытки в порядке обратного требования подлежат компенсации за счет причинителя вреда при условии, если лицо возместит вред, причиненный другим лицом, то есть восстановит потерпевшему прежнее имущественное положение за причинителя вреда. Вместе с тем наличие действительного имущественного ущерба не только признак гражданского регрессного обязательства, но и условие материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный работодателю при исполнении трудовых обязанностей. Требование работодателя о взыскании ущерба вытекает из трудовых, а не гражданских правоотношений.

Действительно, данные правоотношения полностью охватываются рамками  трудового права. В Трудовом кодексе  РФ предусмотрен институт материальной ответственности сторон трудового договора (разд. XI ТК РФ). Согласно статье 238 ТК РФ работник обязан возместить работодателю причиненный прямой действительный ущерб. Следовательно, ответственность работодателя за вред, причиненный его работником по статье 1068 ГК РФ, и материальная ответственность работника за ущерб, нанесенный работодателю, - два самостоятельных правоотношения, урегулированные различными отраслями права (гражданского и трудового), что имеет существенное значение. В основе обязательств, возникших на праве обратного требования (регресса), лежит принцип полного возмещения вреда. Этот принцип закреплен в статье 1064 ГК РФ и является общим для всего института обязательств вследствие причинения вреда. Что касается материальной ответственности работника, то в статье 241 ТК РФ закреплен принцип ограниченной материальной ответственности (в пределах среднемесячного заработка).

Очевидные различия в  принципах определения размера  возмещения по гражданскому регрессному  обязательству и по институту  материальной ответственности работников определяют тот факт, что в судебной практике регрессные иски организаций к своим работникам разрешаются по нормам трудового права⁹¹. Подобный подход к решению данной проблемы представляется неверным, поскольку нельзя разрешать гражданское регрессное обязательство по нормам трудового права, так как гражданское и трудовое право основываются на различных принципах и выполняют неодинаковые функции. Исследуемая проблема носит дискуссионный характер. Закрепление в статье 402 ГК РФ фундаментального теоретического положения, согласно которому действия работника в отношении его обязательства считаются действиями должника, позволяет отнести исследуемое отношение к трудовым, а не регрессным гражданско-правовым.

Итак, сделаем вывод о том, что в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ, вред возмещается потерпевшему независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Это установлено с целью, максимально обеспечить интересы потерпевшего. Одновременно, для того чтобы обеспечить интересы соответствующих должностных лиц, в п. 3 ст.1081 ГК РФ предусмотрено, что обращенное к ним регрессное требование будет удовлетворено, только если вина должностного лица установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Таким образом, в данном случае, фактический причинитель вреда отвечает перед лицом, возместившим вред, если совершил преступление, что и установлено приговором суда⁹².

Дела по спорам, связанным  с взысканием убытков, причиненных  государственными органами, являются самыми распространенными и на практике порождают ряд нерешенных проблем. Гарантией от злоупотреблений данным положением государственных органов и их должностных лиц должен быть регрессный порядок предъявления требований к виновным лицам, однако такая практика полностью отсутствует⁹³.

Заключение

Изучив положения, касающиеся возмещения вреда, причиненного действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно сделать следующие выводы.

Одним из видов внедоговорных  обязательств, являются обязательства вследствие причинения вреда. Это внедоговорные обязательства, возникающие вследствие нарушения имущественных и личных неимущественных прав потерпевшего, носящих абсолютный характер, призванные обеспечить полное восстановление этих прав за счет причинителя вреда, либо за счет иных лиц, на которых законом возложена обязанность возмещения вреда. При этом для наступления ответственности по обязательствам вследствие причинения вреда необходимо наличие ряда условий, таких как наличие вреда у потерпевшего, противоправность поведения причинителя вреда, причинно-следственная связь между незаконным поведением и вредом, вина причинителя вреда. Для наступления ответственности государственных органов и органов местного самоуправления за причиненный вред вышеуказанных условий недостаточно, так как необходимо наличие специальных условий обозначенных в юридической литературе, а именно: причиной вредоносного результата должен быть именно акт власти; акт власти может быть совершен не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления, а лишь тем, кто относится к числу должностных лиц; должностное лицо в момент принятия акта власти должно находиться при исполнении служебных обязанностей. При этом акты власти, которыми был причинен вред, подразделяются на две большие группы: акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления); акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и суда).

Ст. 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действие государственных органов и органов местного самоуправления, вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действий в области административного управления. И в том, и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. В абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Режим ответственности в отношении различных государственных органов должен быть одинаковым, ведь все они исполняют какие-либо функции государства, различающиеся по своему характеру. При этом, сравнивая нормы о возмещении вреда в различных законах, регламентирующих деятельность тех или иных государственных органов, можно сделать вывод, что законодатель еще не до конца определился в вопросе о возложении ответственности на определенный орган или на публично-правовое образование, так как в некоторых из них ответственность возлагается на сам орган власти, а в иных случаях нормы об имущественной ответственности отсутствуют вообще. В настоящее время действует общий принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого акта власти, возникшего из публичных правоотношений, согласно ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с данным законом каждый человек вправе обратиться с жалобой в суд, в случае если он считает, что неправомерными действиями государственных органов или их должностных лиц, нарушены его права и свободы.