Экономико-правовая безопасность деятельности ФМС

По согласованию с  ФМС России и при ее участии, а  также в сотрудничестве с Бюро по демократическим институтам и правам человека (далее БДИПЧ) ОБСЕ исследовательская программа Бюро Международной организации по миграции (далее МОМ) в России начала работу по мониторингу практики применения нового российского иммиграционного законодательства в мае 2007 года в четырех субъектах Российской Федерации (Астраханской, Пензенской, Свердловской областях и Москве) с привлечением в качестве партнеров местных НПО и научных центров. Перед участниками мониторинга стояла задача выяснить, какие трудности правоприменения связаны с пробелами или недоработками в самом законодательстве, а какие – с недостатками механизмов его реализации. Для осуществления мониторинга исследовательская программа Бюро МОМ в России разработала семь стандартизованных анкет для разных групп респондентов (60-90 вопросов по 10 тематических блокам), по которым были опрошены территориальные управления ФМС России в более чем 50 субъектах Российской Федерации, а также в четырех пилотных регионах – около 100 экспертов (представителей других государственных структур кроме ФМС, работодателей, посреднических фирм и квалифицированных аналитиков в сфере миграции) и 600 трудовых мигрантов, приехавших до и после введения в действие нового законодательства.

Предварительные результаты проведенного мониторинга, в частности, позволили констатировать, что в целом новое иммиграционное законодательство Российской Федерации значительно улучшило условия и процедуры регистрации временного пребывания и получения разрешений на работу для рабочих мигрантов из стран с безвизовым режимом с Россией. Стала очевидна направленность новой миграционной политики на развитие сотрудничества и создание общего рынка труда в рамках СНГ. Это прослеживается в предоставлении значительных преимуществ для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы – Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана и Украины, которые заключаются в упрощенных процедурах получения разрешений на работу и разрешений на временное проживание. Кроме того, работодатели, нанимающие временных рабочих мигрантов из этих стран, освобождены от необходимости получать разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

Следует признать революционными положения нового иммиграционного законодательства Российской Федерации, обеспечивающие уведомительный характер легализации трудовыми мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет. Эта мера значительно повысила уровень легализации пребывания временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствовало улучшению защиты их прав человека и трудовых прав. Так, раньше наличие регистрации у мигрантов присутствовало у 54%, а после принятия нового миграционного законодательства – у 85%. Благодаря введению процедуры уведомления о временном пребывании иммигранта было также успешно начато решение задачи создания системы миграционного учета как основы государственной статистики иммиграции. Положением нового законодательства об уведомительном характере временного пребывания (в отличие от разрешительного характера временного или постоянного проживания иностранных граждан) решается еще одна важная и фундаментальная задача – сохранение сложившегося благоприятного для страны режима преимущественно цикличной или временной трудовой иммиграции.

В то же время, законодательные  положения о миграционном учете  не вполне достигают ожидаемых результатов. Причины такого положения связаны, в частности, с работой почтовых отделений по приему уведомлений о прибытии мигранта на место временного пребывания и доставке этих уведомлений в территориальные управления ФМС России.

Выявлен целый ряд  недостатков, наиболее типичными из которых были следующие: низкое качество заполнения принимаемых для отправки бланков уведомлений; нарушения  установленной законом процедуры приема уведомлений из-за несоответствия правил миграционного учета и требований почты; требование дополнительных документов, не упомянутых в законе; отказы принимать уведомления со стороны сотрудников, не прошедших специальное обучение; размер платы за услуги почтовой связи по приему уведомления, которую берут с доверенного лица, зачастую существенно превышает установленную законом сумму; нарушение сроков доставки уведомлений; низкое качество или отсутствие в почтовых отделениях необходимой для клиентов информации. Был выявлен также ряд сходных проблем, связанных с отправкой уведомлений из гостиниц, пансионатов и других учреждений подобного типа. Нарушений в приеме уведомлений территориальными управлениями ФМС России выявлено не было.

Другой комплекс причин неудовлетворительной реализации законодательных  положений о миграционном учете  связан с недостаточной информированностью мигрантов и принимающих сторон о соответствующих процедурах. Существенным препятствием для эффективной реализации законодательных положений о миграционном учете стали трудности с нахождением принимающей стороны, готовой зарегистрировать мигранта в указанный законом срок, а также сложная ситуация на рынке аренды жилья.

Следует отметить несовершенство системы квотирования и определения потребности в иностранной рабочей силе. В частности, установление квот на временное проживание, их распространение на прибывающих в Российскую Федерацию в безвизовом режиме граждан СНГ, а также их сокращение вдвое в 2007 году стимулировало рост масштабов незаконного получения российского гражданства и повышение расценок теневого бизнеса на эту услугу.

Весьма позитивно оценивались  положения нового законодательства об оформлении разрешений на работу, предоставляющие возможность для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом с Россией самостоятельно получать разрешение на работу в короткий срок и по упрощенной процедуре. Это освобождает подавляющее большинство трудовых иммигрантов от прежней зависимости от работодателя, позволяет им выбирать и менять место работы и на законных основаниях защищать свои права.

Данные законодательные положения можно рассматривать как одну из мер уменьшения теневой занятости и противодействия торговле людьми, рабскому и принудительному труду. Резко увеличилось количество лиц получивших разрешение на трудовую деятельность, и возросла численность иммигрантов, легально работающих на территории России со всеми вытекающими отсюда позитивными экономическими (рост налогооблагаемой базы и т.д.) и социальными (улучшение условий жизни и труда мигрантов и возможностей для защиты их прав) последствиями.

В то же время, законодательные  положения о разрешениях на работу не вполне достигали ожидаемых результатов. Прежде всего, хотя упрощение процедуры  получения разрешения на работу, безусловно, стимулирует иностранных работников обращаться в ФМС России, остается неясным вопрос дальнейшей трудовой судьбы этих мигрантов, зависящей от их взаимоотношений с работодателем, регулируемых законодательством о труде.

Отмечается и проблема недостаточной осведомленности мигрантов и работодателей о новых процедурах получения разрешений на работу, чем воспользовался рынок теневых услуг. В результате, трудовые мигранты часто получают за свои деньги недействительные или поддельные документы и подпадают уже не под административную, а под уголовную ответственность.

Другой существенный блок проблем реализации законодательных положений о разрешениях на работу связан с прохождением трудовыми мигрантами медицинского обследования и получением ими соответствующих медицинских заключений. Существуют проблемы, связанные с нарушением сроков предоставления медицинских справок. Многие мигранты, получив разрешение на работу, не проходят затем медицинское обследование. Причины такого положения не только в недобросовестности самих мигрантов. Часто они не знают, где проходить эти обследования. Кроме того, медучреждений, уполномоченных проводить такие обследования, явно недостаточно, в них собираются, особенно в сезон, большие очереди, и работодатели не позволяют отлучаться с рабочего места. Поэтому нередко мигранты предпочитают обращаться на платный рынок теневых услуг, который очень быстро отреагировал на эту потребность.

В целом, по данным мониторинга  практики правоприменения нового законодательства, теневой бизнес в сфере легализации трудовых мигрантов в России (по оформлению легального пребывания и легального права на трудоустройство), а также в посредничестве по их трудоустройству активно развивается после вступления в действие нового законодательства из-за большого наплыва мигрантов. При этом цены на подобные услуги существенно выросли, а уровень безопасности пребывания и работы мигрантов в России может упасть. В настоящий момент трудовые мигранты имеют права на экстренную медицинскую помощь и образование детей.

Характеристика миграционной преступности находится в непосредственной связи с установленными тенденциями, определяющими масштаб и направленность миграционных процессов в регионе. Необходим прогноз миграционных процессов и перспективное планирование мероприятий, направленных на решение социальных проблем. Предупреждение преступлений, совершенных мигрантами, в первую очередь должно основываться на проведении в жизнь таких мероприятий, как уменьшение масштабов безработицы, нищеты, детской беспризорности, бытовой неустроенности граждан, которые могут успешно нейтрализовать негативные последствия вынужденной миграции населения.

Система предупреждения миграционной преступности должна строиться  с учетом угроз экономической  безопасности России. К числу наиболее опасных факторов следует отнести:

а) увеличение потока незаконной миграции;

б) незаконное перемещение  через границу наркотиков, оружия, «живого» товара и т. д.;

в) резкую активизацию  криминальной миграции (транснациональная  и трансграничная преступности, этноорганизованные группы и пр.);

г) все более широкое  вовлечение террористическими группировками  мигрантов в свою деятельность;

д) рост масштабов незаконного  промысла и вывоза биоресурсов. В  этих условиях необходимо взаимодействие всех заинтересованных министерств и ведомств, органов местной администрации с целью выработки межотраслевых механизмов реализации государственной миграционной политики и соответствующих программных мероприятий.

Устранение стихийного характера миграции, учет ее направлений, времени, нейтрализация возможных, а подчас неизбежных, отрицательных последствий - важные условия эффективной предупредительной деятельности государства. Миграционная проблема должна стать одной из самых приоритетных как с точки зрения материально-финансовой, так и политической.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Правовой режим обеспечения безопасности Отделения УФМС г. Ивдель

 

 

3.1 Общая правовая характеристика обеспечения безопасности Отделения УФМС г. Ивдель

 

 

После распада Советского Союза миграционная политика в России проводилась не всегда согласованно, поскольку была непосредственной реакцией на потоки беженцев, появившиеся в результате межнациональных и военных конфликтов. С тех пор характер миграции изменился - она перешла в более спокойную стадию, где миграция обусловлена не ситуационными вызовами, а тенденциями, имеющими долгосрочный характер – состоянием экономической, демографической и региональной политики.

В 1996 году был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ). В 2002 году вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ) и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных  граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях. Предусматривался централизованный учет - создание центрального банка данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в стране.

Позиция государства  по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р. Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».

В 2006 году миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции.

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» разграничил компетенцию органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Согласно ему, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции от органов внутренних дел передаются Федеральной миграционной службе.

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15 января 2007 года. Им предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.