Роль и место прокурора в гражданском процессе

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 52 ГПК РФ прокурор не имеет права обращаться в арбитражный суд с иском в защиту прав неопределенного круга лиц. Такие доводы были приведены надзорной инстанцией. Они звучат убедительно, однако, возникает вопрос не только о подведомственности этих дел, но и о том, какова отраслевая принадлежность норм, на основании которых прокурор потребовал прекратить запрещенную законом деятельность юридических лиц по организации и проведению азартных игр. От ответа на этот вопрос зависят вид судопроизводства и, по крайней мере, наименования лиц, участвующих в деле. Предметом требования прокурора в указанном случае являются запрет противоправной деятельности, подпадающей под признаки ничтожных сделок, предупреждение их заключения с любым гражданином. С учётом вышесказанного, отношения граждан Российской Федерации и государства являются публично-правовыми, и поэтому дела о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр должны рассматриваться с учетом особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Распространенной категорией дел, возбуждаемых и рассматриваемых по заявлениям прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, в которых по-разному формулируются требования, являются дела о снятии с регистрационного учета, о признании не приобретшим право пользования жилым помещением и снятии с регистрационного учета, о применении последствий ничтожной сделки, признании не приобретшим права пользования жилым помещением и снятии с регистрационного учета104.

Независимо от формулировки заявлений и отдельных особенностей этих дел суть их заключается в следующем. Ответчик зарегистрирован в жилом помещении, право пользования которым принадлежит значительному кругу лиц на основании договоров, заключенных с нанимателем спорного жилого помещения не с целью проживания, а с целью последующей регистрации. В результате сложилась ситуация, когда в одном жилом помещении зарегистрировано столько граждан, что на каждого приходится 1 - 2 и менее кв. метров жилой площади. По месту регистрации ответчики не вселялись. Суд отказывает в принятии иска прокурора в связи с тем, что прокурором не были представлены доказательства нарушения прав и свобод неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации.

Кассационная инстанция согласилась с определением городского суда, дополнив аргументы суда первой инстанции указанием на то, что иск прокурора на самом деле вытекает из «частноправового спора», затрагивающего интересы конкретных (определенных) лиц. Прокурор Московской области обратился с представлением в суд надзорной инстанции, в котором указал на ошибочность выводов судов первой и второй инстанций. В заявлении прокурора было указано, что в соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации» целью регистрационного учета по месту жительства является не только обеспечение необходимых условий для реализации гражданином его прав и свобод, но и исполнение им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Далее прокурор назвал интересы неопределенного круга лиц и государства, которые могут быть нарушены регистрацией лиц, не проживающих по месту регистрации. В том числе прокурор указал на создание условий для противоправных действий зарегистрированного таким образом лица, затруднение контроля государства за выполнением им обязанностей перед государством, другими субъектами, искажение степени избирательной активности граждан. Президиум Московского областного суда отменил определения судов первой и второй инстанций, после чего Истринский городской суд принял заявления прокурора города и вынес решения об их удовлетворении.

В приведенных выше ситуациях, вызывает сомнение отнесение названных дел к исковому производству. Независимо от того, как сформулированы заявления прокурора, конечным пунктом в них является требование снять граждан с регистрационного учета. Несмотря на обоснование, в частности, указанием на ничтожность сделок по приобретению права пользования жилым помещением, требование о снятии гражданина с регистрационного учета носит административно-правовой характер. Лица, участвующие в таком деле это прокурор и заинтересованные лица, к которым возможно причислить Российскую Федерацию, граждан, которых, по мнению прокурора, следует снять с регистрационного учета, орган внутренних дел, осуществивший регистрацию. В таких делах, по мнению автора, нет истца и ответчика, третьего лица.

Если бы прокурор ограничил свое заявление просьбой признать недействительным договор о передаче права пользования частью жилого помещения, регистрирующий орган не мог участвовать в деле в качестве третьего лица, так как он не связан со сторонами договора частным материальным правоотношением.

Данный пример интересен тем, что прокурор, в действительности, подаёт заявление в защиту публичного интереса.

Вступившее в законную силу решение суда о признании договора недействительным является основанием снятия с регистрационного учета105.

Можно привести множество других примеров, когда заявление прокурора, поданное в защиту неопределенного круга лиц и именуемое иском, направлено на защиту публичного интереса. Часто встречаются требования прокурора, которые по своей сути близки к публичному интересу, например:

- обязать юридическое лицо устранить  нарушения стандартов и технических  нормативов при эксплуатации  искусственных неровностей на  улицах;

- обязать юридическое лицо получить лицензию на право пользования недрами для добычи пресных подземных вод;

- обязать юридическое лицо разработать  нормативы предельно допустимых  выбросов вредных веществ в  атмосферный воздух;

- обязать юридическое лицо разместить  в торговом помещении информацию о запрете реализации алкогольной продукции лицам, не достигшим совершеннолетнего возраста.

Приведенные выше требования прокурора, по мнению Л.А. Грось,  направлены на защиту публичных интересов и не являются исковыми. Между тем изучение практики их рассмотрения судами выявило применение правил заочного производства, в соответствии с главой 22 ГПК РФ, допустимое лишь в исковом производстве106.

Статья 46 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 ( в ред. от 23.11.2009 №261-ФЗ) «О защите прав потребителей»107 предусматривает право прокурора, наряду с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей, на предъявление исков в защиту «неопределенного круга потребителей». Решение суда по такому иску о признании противоправными действий продавца (изготовителя, исполнителя) и прекращении этих действий имеет двоякое значение. Во-первых, оно выполняет превентивную функцию, предупреждая нарушения прав потребителей на будущее. Во-вторых, решение суда в защиту неопределенного круга потребителей имеет преюдициальное значение при рассмотрении исков самих потребителей независимо от того, что они не принимали участия в деле по иску в защиту неопределенного круга лиц.

Иском в законе названо требование в защиту неопределенного круга потребителей. Однако, это требование, предъявляемое в защиту публично-правовых интересов. Следовательно, требование прокурора должно именоваться заявлением, продавец (изготовитель, исполнитель) - заинтересованным лицом в деле.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением и пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Право прокурора на отказ от иска обусловлено согласием на это истца. При обращении прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц эта особенность принятия отказа прокурора от заявленного им требования неприменима. Как и в любой другой ситуации, обязанностью суда является проверка соответствия отказа прокурора от заявленного им требования закону. Отказ прокурора в случае исполнения его требования ответчиком либо иным заинтересованным лицом после возбуждения дела и до вынесения решения судом не обусловлен согласием истца. Так,

Можайский и Долгопрудненский городские суды прекратили производство по делам в связи с тем, что ЗАО "Флинт и К" выполнило требование прокурора о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр, и прокурор отказался от своих заявлений об этом. Так же завершилось производство в Железнодорожном городском суде по заявлению прокурора г. Железнодорожного о принятии ООО "Салюс" мер по размещению информации о запрете реализации алкогольной продукции несовершеннолетним детям.

Действующее гражданское процессуальное законодательство не предусматривает прямо право прокурора на обращение в суд с заявлением о выдаче судебного приказа по требованиям, названным в ст. 122 ГПК РФ. Однако изучение судебной практики показывает, что прокуроры обращаются с такими заявлениями, и суды удовлетворяют их. Наиболее распространенными являются приказы о взыскании начисленной, но не выплаченной работникам заработной платы, о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей и неустоек в связи с просрочкой выплаты алиментов. Однако при этом субъекты материальных правоотношений в заявлениях прокуроров именуются истцами и ответчиками, в то время как в соответствии с нормами главы 11 ГПК РФ их следует называть «должник» и «взыскатель». Судебный приказ - исполнительный документ, именно так именуются стороны в исполнительном производстве.

В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ установлено правило, согласно которому неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Однако, в ч. 3 ст. 167 ГПК РФ содержится норма о праве суда рассмотреть дело в случае неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте судебного заседания, если ими не представлены сведения о причинах неявки или суд признает причины их неявки неуважительными. В то время как ст. 34 ГПК РФ относит прокурора к лицам участвующим в деле. Не ясна причина, по которой законодатель дублирует данное правило. Возможно, оно распространяется не только на прокурора, который должен давать заключение по делу, но и на прокурора, обратившегося в суд с заявлением в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Равно как на лиц, названных в ч. 1 ст. 46 и в ч. 1 ст. 47 ГПК РФ.

Л.А. Грось обращает внимание на вопрос о применении в апелляционном или кассационном производстве нормы п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ, если участвующий в деле прокурор не был извещен судом о времени и месте судебного заседания. Тем более это правило применимо, когда суд не привлек прокурора к участию в деле, в котором в силу закона прокурор должен давать заключение. К сожалению, вопрос о последствиях «непривлечения» прокурора к участию в деле вопреки положениям федеральных законов и «неизвещения» прокурора о времени и месте судебного разбирательства не ставится перед высшими судебными инстанциями Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Изучение судебной практики не позволило выявить массовые примеры отмены постановлений судов общей юрисдикции на основании п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ в связи с рассмотрением дела в отсутствие прокурора, не извещенного о времени и месте судебного заседания, равно как не привлеченного к участию в деле для дачи заключения по нему. И все же они есть. Так,

Судебная коллегия по гражданским делам Московского окружного военного суда, рассмотрев кассационную жалобу Л., отменила решение 235-го гарнизонного военного суда от 3 ноября 2009 г. по иску Л. о восстановлении его в списках личного состава воинской части в связи с тем, что дело было рассмотрено вопреки ч. 3 ст. 45 ГПК РФ без привлечения к участию в нем прокурора. Определение Судебной коллегии было основано на п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ. Ранее той же кассационной инстанцией было принято подобное определение по жалобе В. на решение 235-го гарнизонного военного суда от 5 марта 2009 г. Следует заметить, что оба решения были отменены только в связи с тем, что дела были рассмотрены без привлечения к участию в них прокурора.

Предлагается применительно к участию прокурора в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции, сформулировать такое правило, согласно которому прокурор вправе обратиться с представлением в суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций независимо от участия в деле в суде первой инстанции, если это дело, которое могло быть возбуждено по его заявлению, либо по которому он должен давать заключение108. Обязанностью суда в ходе подготовки дела, заключение по которому в силу федерального закона дает прокурор, является извещение о нем прокурора, а обязанностью прокурора - участие в таком деле. В связи с изложенным автор статьи считает неверным вывод судов, включая Верховный Суд Российской Федерации, о праве, а не обязанности прокурора участвовать в делах, названных в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ109.

Анализ практики участия прокурора в гражданских делах выявляет и другие вопросы. Например, необходимо ли представление доверенности на участие в деле должностных лиц прокуратур, не являющихся собственно прокурорами районов, городов, субъектов Российской Федерации. Или в ситуациях, например, когда заявление в суд Тимирязевского района подает прокурор Басманного района, на территории которого проживает гражданин, обратившийся к «своему» прокурору с заявлением об оказании помощи в суде, а непосредственное участие в деле принимает прокурор Тимирязевского района, на территории которого находится работодатель - ответчик в деле.

Следовательно, доверенность, ни при каких условиях, не может быть «связующим звеном» для должностных лиц прокуратуры. Только документы, подтверждающие должностное положение, и, если в судебном заседании принимает участие прокурор другого субъекта Российской Федерации или муниципального образования, направление, подписанное прокурором, участвующим в деле.

Обобщая сказанное, необходимо отметить, что к правам неопределённого круга лиц, наиболее часто защищаемым прокурором согласно судебной практики относятся: право на благоприятную среду обитания, право на получение достоверной информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии окружающей среды, право на качественные и безопасные для жизни и здоровья товары (работы, услуги), право на достоверную рекламную информацию и др.110

Также В. Жуйков выделял следующие гражданские дела по заявлению прокурора в защиту неопределённого круга лиц: об оспаривании нормативных правовых актов (т.к. они адресованы неопределенному кругу лиц, порождают для них права и обязанности и решение по такому делу влечет для них правовые последствия); дела о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде (такая деятельность нарушает права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья, индивидуализировать которое невозможно); дела о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции (всех возможных потребителей определить также невозможно, но выпуск недоброкачественной продукции и решение суда по такому делу затрагивает их права)111. При этом сложность данного института является одной из причин по которой выявляются в  практике ошибки по определению вида судопроизводства, состава лиц, участвующих в деле.

§ 2. Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту трудовых прав граждан.

В ч. 1 ст. 45 ГПК РФ закреплено право прокурора подать заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если гражданин по уважительным причинам, состоянию здоровья, возрасту, недееспособности не может сам обратиться в суд. Однако данное ограничение в соответствии с дополнениями, внесёнными Федеральным законом от 5 апреля 2009 года № 43-ФЗ, не распространяется на заявление прокурора, основанием которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений…