Роль и место прокурора в гражданском процессе

ГПК РФ принципиально изменил право прокурора на предъявление иска в интересах других лиц в суд. Исходя из ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор может предъявить заявление по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных интересов  неопределённого круга лиц или государства, а в отношении граждан только в случаях, перечисленных законом. Данная норма вступает в противоречие с другим федеральным законом.

Так, в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре говориться о том, что когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Возникает вопрос, каким из двух федеральных законов необходимо руководствоваться? В соответствии со ст. 4 ФЗ от 14.11.2002 года №137-ФЗ (в ред. от 05.04.2011 № 56-ФЗ) «О введении в действие гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»49 Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, подлежат приведению в соответствие с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Впредь до приведения в соответствие с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения в действие настоящим Федеральным законом Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации.

Следовательно, у прокурора теперь нет права обращаться в суд с заявлением в защиту «общественных интересов», как это было ранее в силу ст. 41 ГПК РСФСР 1964 года, когда прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов. Такой термин ГПК теперь не употребляет, указывая только на обращение прокурора в суд в защиту интересов государства, ее субъектов, муниципальных образований, и теперь прокурор не вправе при обращении с заявлением в суд ссылаться на необходимость защиты общественных интересов, а, значит, и предъявлять иск в защиту прав каких-либо лиц, указывая на нарушение, которое приобрело «особое общественное значение».

В случае если такое заявление будет подано, то суд вправе отказывать в его принятии на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК как не подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление предъявлено в защиту прав другого лица государственным органом, которому законом не предоставлено такое право.

Возникает вопрос, может быть эти понятия идентичны или схожи, их возможно употреблять как синонимы? Нет, это не так. По мнению В. Жуйкова, не равнозначны не только указанные понятия, но и «неопределенный круг лиц», в защиту прав которого прокурор вправе обратиться в суд в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК, и «значительное число граждан», в защиту прав которого он был вправе обратиться в суд согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре. Под второе понятие вполне возможно, например, отнести несколько десятков работников предприятия, в защиту прав которых прокурор мог предъявить иск о взыскании невыплаченной им заработной платы. Теперь предъявление такого заявления невозможно.

Значительное число граждан - это всегда индивидуально определенная группа лиц; каждое лицо должно быть указано в исковом заявлении и в решении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ), в пользу каждого - при удовлетворении иска - производятся определенные взыскания или совершаются другие действия, о чем должно быть указано в решении (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ). Так, в примере о взыскании заработной платы в пользу большой группы работников предприятия каждый работник должен быть индивидуально определен и указан в исковом заявлении и в решении суда, извещен судом о возникшем процессе, являться в нем истцом, при удовлетворении иска в решении суда должны быть указаны конкретные суммы, подлежащие взысканию в пользу каждого участника этой группы50.

Неопределенный круг лиц - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Таким образом, прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав какого бы то ни было «значительного числа граждан», если их можно и должно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК суд вправе отказать.

В качестве наглядного примера подачи заявления прокурором в защиту неопределённого круга лиц, возможно привести следующий пример51.

В 2006 году при проведении проверки исполнения законодательства в ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жильё – гражданам России» в рамках подпрограммы «Обеспечение жильём молодых семей» прокурор Благовещенского района выявил нарушения со стороны администрации Волковского сельсовета.

Так, органами местного самоуправления не формировались списки молодых семей в установленном порядке, население не информировалось о проведении такой программы и возможности участия в ней молодых семей. В список участников программы была включена только одна семья – родного брата главного специалиста Волковского сельсовета.

Прокурор Благовещенского района обратился в суд с заявлением в интересах неопределённого о признании незаконным бездействия администрации Волковского сельсовета по исполнению требований целевой программы при осуществлении мероприятий по признанию семей нуждающимися в улучшении жилищных условий, формированию органом местного самоуправления списка молодых семей, информированию населения о реализации программы через средства массовой информации.

Решением суда от 1 ноября 2006 года заявленные прокурором требования были удовлетворены.

Существует мнение о том, что фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан - пример непоследовательности законодателя52. Поэтому автор предлагает дополнить полномочия прокурора в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием на право предъявления иска в защиту «группы лиц».

Данное мнение не разделяет Л. Шамшурин, который считает, что прокурор, за исключением случаев указанных в законе, не должен подменять заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны защищать свои интересы, а введение понятия «группа лиц» лишь усложнит ситуацию53.

ГПК РФ в ч. 1 ст. 45 предоставляет прокурору право обращаться в суд в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Как уже было указано в данной работе, дополнительных разъяснений по этому поводу законодатель не даёт, не понятно, что понимать под интересами РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация породила неопределённость в возможности прокурора подавать иск в  защиту юридических лиц, юридических лиц с долей участия государства, в том числе государственных предприятий. Судебная практика пошла по пути ограничения этого права.

Однако, в отношении внебюджетных фондов в Бюллетене Верховного суда Российской Федерации были даны следующие разъяснения. Поскольку финансовые средства внебюджетных фондов, а именно Пенсионного фонда и Федерального фонда обязательного медицинского страхования, являются собственностью РФ, взыскание с виновных лиц денежных средств в интересах государства допустимо54.

Из этого следует, что при решении вопроса о правомочности прокурора на обращение в суд с иском в интересах юридического лица судам необходимо учитывать гражданско-правовой статус юридического лица и вид собственности имущества, которым оно наделено.

В ч. 2 ст. 45 ГПК РФ закреплено право прокурора отказаться от искового заявления, так, в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска.

В Деле №2-67/11 от 16 февраля 2011 года рассмотренном Покровским районным судом55

Прокурор Покровского района Орловской области обратился в суд с заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределённого круга лиц – населения муниципального образования городского поселения Покровское о признании незаконным бездействия администрации городского поселения Покровское Покровского района Орловской области. Выразившегося в непринятии Положения о порядке формирования и деятельности комиссии по подготовке правил землепользования, по вопросам градостроительной деятельности.

В судебном заседании прокурор отказался от заявленных требований и просил суд прекратить дальнейшее производство по указанному гражданскому делу, ссылаясь на то, что отказ от иска заявлен ею добровольно, поскольку до начала судебного разбирательства администрацией городского поселения Покровское приняты требуемые нормативные акты.

Представитель администрации городского поселения Покровское против прекращения разбирательства по делу не возражал.

Суд при вынесении определения подтвердил соблюдение требований ст. 39 ГПК РФ, признав тем самым законность отказа прокурора от заявленных требований.

В вынесенном определении суд постановил принять отказ прокурора от указанного заявления и прекратить производство по гражданскому делу по заявления прокурора Покровского района в интересах неопределённого круга лиц.

Особенностью закреплённого права прокурора является то, что данное решение об отказе в требовании само по себе не является основанием для прекращения производства по гражданскому делу. Как говорит законодатель, если иск подан в интересах конкретного лица, то для прекращения производства требуется согласие лица, в интересах которого подано настоящее заявление, помимо требований законности. Если такая ситуация как то дело, что было приведено в качестве примера, когда не возможно определить конкретное заинтересованное лицо, то судья обязан проверить законность отказа и отсутствие нарушения данным действием прав и интересов других лиц, например ответчика.

В той же ч. 2 ст. 45 ГПК РФ говориться о том, что при отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Следовательно, мнение прокурора в таком случае не рассматривается.

Так, прокурор Покровского района Орловской области обратился в Покровский районный суд в интересах Селезнёвой к администрации Вышнетуровецкого сельского поселения Покровского района Орловской области о предоставлении жилого помещения.

В судебном заседании истец отказалась от иска в связи с тем, что не имеет к ответчику никаких претензий, пояснила, что её отказ является добровольным. Просит производство по делу прекратить, в связи с тем, что она не желает получать жильё в деревни Трудки Покровского района Орловской области, так как она в настоящее время проживает и учится в г. Орле в институте.

Выслушав истца, изучив материалы дела, суд пришёл к следующему. Отказ истца от иска не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц. Повторное обращение  в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете спора и по тем же основаниям в силу ст. 221 ГПК РФ не допускается.

В определении суд постановил принять отказ истца от иска, производство по гражданскому делу прекратить. (Дело №2-57/11 от 28 февраля 2011 года)56

Это объясняется тем, что законодатель гарантирует принцип диспозитивности даже в том случае, если иск подаёт не само лицо, а прокурор в интересах этого лица.

Следовательно, путём обращения в суд прокурор может решать задачу защиты личного, общественного и публичного интересов57.

Сравнительно недавно в литературе было высказано мнение о том, что современная прокуратура подменят, дублирует контролирующие органы.                                                    В. Васюшкин обращает наше внимание на следующие противоречия законодательства. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основная функция прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Такой широкий предмет надзора прокуратуры ограничивается нормами, согласно которым прокуратура не должна подменять другие государственные органы. К примеру, п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре говорит о том, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре обязывает органы прокуратуры не подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Как отмечает автор, из смысла этих статей следует, что надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры58. При этом необходимо учитывать то, что система государственных органов России содержит широкую сеть органов государственного контроля и надзора, компетенция которых охватывает практически все общественные отношения и, как следствие, прокуратура в своей компетенции часто затрагивает компетенцию таких органов.