Роль и место прокурора в гражданском процессе

До реформы 1864 года в кругах учёных-юристов возникла дискуссия о противоречивости теории и практики относительно дачи прокурором заключения по гражданским делам. Так П. Марков, приветствуя в целом шаг составителей судебных уставов в направлении ограничения роли прокурора в гражданском суде, считал, что институт прокурорских заключений по гражданским делам дублирует деятельность суда12. В связи с этим он обращал внимание на то, что право протеста на решения гражданских судов «Основные положения гражданского судопроизводства» 1862 года предоставляют прокурору только по делам казны, а по остальным делам прокурор становиться бессильным в борьбе за соблюдение законов в гражданском суде. Основные критические замечания П. Маркова, высказанные ещё до принятия судебных уставов, о том, что следует или отказаться от прокурорских заключений по гражданским делам, или наделить прокурора всеми правами участника процесса по тем категориям дел, в которых он будет участвовать, впоследствии стали основными направлениями критики действующего на тот момент гражданско-процессуального законодательства.

Однако, предложения П. Маркова в ходе обсуждения «Основные положения гражданского судопроизводства» 1862 года были отвергнуты, также как и высказанные пожелания освободить прокуроров от заключений по делам лиц, состоящих под опекой и безвестно отсутствующих. Они не были приняты, поскольку законодатель исходил из того, что некоторые категории дел должны состоять под особым покровительством закона вследствие неполноправности тяжущихся13. Участие прокурора в этих делах было обусловлено самой сутью состязательного процесса. Прокуратура в качестве защитника должна была помогать суду оставаться беспристрастным в тех делах, где одна из сторон отсутствует либо не может в силу своего положения или состояния должным образом защищать свои права. В отличие от адвокатов прокурор в гражданском процессе должен был защищать не права лиц, а саму силу закона.

Устав гражданского судопроизводства предусматривал необходимость заключения прокурора по следующим категориям дел: по делам казённого управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ и некоторым другим. Прокурор должен был выступать и на съездах мировых судей с заключениями по делам лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых и умалишённых, по делам казённого управления, земских учреждений, городских и сельских обществ, а также по вопросам подсудности и по делам, в которых истцами или ответчиками являются железные дороги. Положение предусматривало также участие прокурора в ряде других гражданских дел.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении суда по делу, оно излагалось после прений сторон. По делам брачным и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишёнными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишёнными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.

Таким образом, судебные уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе, а также изменили методы его осуществления, что, наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе, привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное14. Но достоинством новых уставов было то, что они обязали прокурора участвовать в процессе по отдельным категориям гражданских дел.

В подтверждение возможно привести работу А.Н. Познанского, в которой было отмечено, что в наиболее существенные предметы деятельности прокуратуры того периода входили, в том числе, предъявление в  Окружном Суде заключений по гражданским делам и предъявление заключений по уголовным и гражданским делам в Мировых Съездах15.

В 1910 году министром юстиции был внесен в Государственную Думу проект закона почти о полном упразднении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке Министерства юстиции указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет говорить в суде, как нужно применять законы, но так как практика участия в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам, так как заключение прокурора превратилось в «пустую формальность», то необходимо резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора16.

Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению17.

 К 1917 году институт прокурорского  заключения по гражданскому делу  представлял собой следующее. Прокурор  давал заключения только по 4 категориям дел:

1) по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями;

2) по спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению в рамках уголовного дела;

3) по делам брачным о законности рождения, когда в них нет ответчика;

4) по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причинённые распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного  ведомства. Заключения в мировых и уездных съездах упразднялись.

После прихода советской власти в 1917 году Декретом о суде №1 царская прокуратура была упразднена и вплоть до 1922 года в России такого органа как прокуратура не существовало. Причина упразднения прокуратуры была в том, что советское государство видело в этом органе оплот царских порядков и монархических законов, и в последующем до 1922 года мысль о восстановлении прокуратуры считалась «реакционным поползновением»18. Однако, по мере перехода от гражданской войны к строительству новых общественных отношений всё более ощутимой становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе19.

В докладе наркома юстиции Н.В. Крыленко на IV Съезде деятелей юстиции в 1921 году подчёркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую бы возлагалось обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. Итогом дискуссий о создании прокуратуры стало Положение о прокуратуре принятое 28 мая 1922 года.

Направлением  развития этого надзорного органа в советский период было расширение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, что было закреплено в первых гражданских и гражданских процессуальных кодексах союзных республик. Суду и прокуратуре были предоставлены широкие возможности проявлять свою активность и инициативу в гражданском процессе в целях защиты прав и законных интересов трудящихся и государства, последняя  была чрезмерно идеологизирована, фактически надзирала за исполнением постановлений партии и правительства, выполняя эту функцию и при осуществлении надзора за судами20.

Положение прокурора в гражданском судопроизводстве было определено законодателем как положение должностного лица, осуществляющего надзор за всем, что происходит в суде, в том числе, и за деятельностью самого суда на всех стадиях рассмотрения дела. Закреплением такого статуса прокуратуры стало принятие Конституции СССР 1936 года, в которой в статье 113 к функциям прокуратуры был причислен высший надзор за точным  исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им  учреждениями,  равно как  отдельными  должностными  лицами,  а  также  гражданами СССР21. В этот период прокуратура становиться самостоятельным органом государства, осуществляющим надзор за исполнением законов в СССР22.

 В период Великой Отечественной  войны деятельность данного органа приостанавливается в связи с передачей её функций органам военного управления.

С принятием конституции 1977 года прокуратура сохранила свою функцию «высшего» надзора. В 1979 году принимается Закон «О прокуратуре СССР», в котором впервые была предпринята попытка определить место надзора в деятельности прокуратуры23. В нём был приведён перечень основных направлений деятельности прокуратуры, которые в теории именуются функциями.

Согласно ст. 12 ГПК РСФСР в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 августа 1980 года, прокурор был обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили24.

Такое положение прокурора несло в себе противоречие с рядом норм и принципов гражданского  процессуального права25. Данное противоречие должно было быть устранено в законодательном порядке, и в правовых актах стали появляться нормы по другому определяющие статус прокурора в гражданском процессе.

17 января 1992 года был принят Федеральный  закон N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»26 (Далее Закон о прокуратуре). Принятием Закона была подведена черта под дискуссией о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти, под попытками ликвидировать прокуратуру как орган общего надзора за исполнением законов. Сохранилась прежняя сущность прокуратуры советского периода как органа надзора за законностью, хотя конституционный принцип разделения властей, закрепленный в ст. ст. 10, 46 Конституции РФ, отводит эту роль судебной власти27.

Кроме надзорных функций законодатель возложил на прокуратуру и участие в рассмотрении дел судами. Так, согласно п. 4 ст. 27 указанного закона, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья либо иным причинам не может лично отстаивать в суде свои законные права прокурор вправе поддерживать его права в суде или предъявить иск в суд.

Законодатель ограничил участие прокурора в гражданском процессе и убрал функцию по надзору за рассмотрение судами гражданских дел. Он участвует в деле для дачи заключения в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанции только по тем делам, которые прямо указаны в ГПК РФ и других федеральных законах.  Прокурор был лишён права на вступление в дело для дачи заключения по собственной инициативе. Суд также не мог инициировать участие прокурора в деле, если это прямо не было предусмотрено законом. Прокурор был вправе обращаться в суд с иском в интересах конкретного гражданина лишь в том случае, если последний по уважительной причине не может сам обратиться в суд.

Обращения прокурора в суд с заявлением в защиту неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований закон не ограничивал. Не имел прокурор и полномочий по истребованию из суда гражданских дел. Это было основано на конституционном принципе равенства сторон.

Из выше сказанного, возможно сделать вывод о том, что участие прокурора в гражданском процессе было известно русским правоведам достаточно длительный промежуток времени, о чём свидетельствует работа А.Н. Познанского 1895 года. Уже на тот момент в Судебных Уставах 1864 года  законодательно был закреплён указанный институт. В своём развитии он прошёл ряд этапов, в рамках которых прокурор обладал различным объёмом полномочий: имел значительные полномочия, его полномочия ограничивались. Таким образом, складывалось историческое развитие участия прокурора в гражданском процессе. Современный период не стал исключением, и мы можем наблюдать за тем, как сегодня развивается институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Что и будет рассмотрено в следующих параграфах.

§ 2. Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла 23 октября 2002 г. в третьем чтении внесенный в порядке законодательной инициативы Верховным Судом РФ Гражданский процессуальный кодекс РФ28 (далее – ГПК). Кодекс был единодушно одобрен Советом Федерации, после чего подписан Президентом РФ и с 1 февраля 2003 г. введен в действие.

Новый ГПК является третьим по счету кодифицированным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим порядок рассмотрения судами гражданских дел. Как отмечает В. Жуйков, законодательство о гражданском судопроизводстве Российской Федерации отличается не только стремлением к кодифицированности, но и большой стабильностью, так как два предшествующих гражданских процессуальных кодекса действовали почти по 40 лет: первый был принят в 1923 году, второй - в 1964 году29.

В соответствии с новым ГПК РФ по статье 34 прокурор относится к лицам, участвующим в деле, по сути, за ним закрепляется статус субъекта гражданско-правовых отношений. В ст. 35 ГПК РФ обозначены права участников процесса, к которым относится и прокурор. Эти права равны, тем самым, обеспечена равная возможностью участников гражданского процесса влиять на ход судебного разбирательства. Это общее для всех лиц, участвующих в деле, положение не исключает различий в их процессуальном положении. Такие различия определяются интересами, той целью, ради которой лицо участвует в деле.

В соответствии с ГПК РФ прокурор, участвующий в гражданском процессе, обладает следующими правами: он вправе знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле.

При этом прокурор обладает специфическим правом, которое отсутствует у других участников процесса – правом принесения представлений. Так же он  является единственным из лиц участвующих в деле, которому могут заявить отвод по основаниям, перечисленным в законе. Такими основаниями, в соответствии со ст.ст. 16,18 ГПК РФ являются:

- если прокурор при предыдущем рассмотрении данного дела участвовал в нём в качестве секретаря судебного заседания, представителя, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика;

- если прокурор является родственником или свойственником кого-либо из лиц, участвующих в деле, либо их представителей;