Роль и место прокурора в гражданском процессе

Для устранения таких пробелов законодательства необходимо вносить изменения и дополнения в законы.

С 1 по 3 июля 2008 года в Санкт-Петербурге проходила 8-я Конференция генеральных прокуроров стран Европы на тему: «Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов, в том числе вне уголовно-правовой сферы».

Как отметил в своём выступлении Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, данная конференция являлась по своей сути заключающей и была направлена на принятие осенью того же года заключения Консультативного совета для представления на рассмотрение Комитету Министров Совета Европы.

Согласно материалам конференции, была проведена аналитическая работа, которая показала, что более чем в 30-ти из 47-ми государств-членов Совета Европы (то есть более 75%) прокуратура в том или ином объеме осуществляет функции вне уголовно-правовой сферы, включая гражданское, трудовое, семейное, пенсионное, жилищное, административное и избирательное право.

При этом в подавляющем большинстве из них особое значение имеет защита органами прокуратуры прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения - таких, как несовершеннолетние, престарелые люди, нетрудоспособные лица, инвалиды, малоимущие граждане и потерпевшие от преступных посягательств. А также, то обстоятельство, что прокурорская защита осуществляется бесплатно для лиц, права и интересы которых нарушены, и в сравнительно короткое время, тогда как судебная защита требует привлечения квалифицированных адвокатов (особенно в странах с прецедентным правом), занимает весьма продолжительное время и требует значительных финансовых расходов.

Как показывает проведенный анализ, прокуроры, наделенные функциями вне уголовно-правовой сферы, осуществляют свою деятельность практически на единых принципах, свойственных органам прокуратуры вообще.

Они действуют в интересах человека, общества и государства для обеспечения исполнения закона и в пределах  предоставленных им полномочий, при этом  обеспечивается соблюдение принципов разделения властей и невмешательства в их деятельность. Тем не менее,  всем заинтересованным лицам гарантируется право на судебное обжалование любого действия (бездействия) прокурора.

Его участие в судебной стадии гражданского, арбитражного и административного судопроизводства в интересах человека, общества и государства имеет целью способствовать вынесению судом законного, обоснованного и справедливого решения. При этом обеспечивается равенство прав и обязанностей прокурора и других участников судопроизводства.

В своём докладе Ю. Чайка отметил, что в отечественной традиции прокурор является не только и не столько обвинителем, его социальное предназначение шире – он «государственный поверенный в делах законности»88. «Ядром» деятельности прокуратуры на современном этапе её развития стала правозащитная функция – защита прав и свобод человека и гражданина. Для подтверждения своей позиции Генеральный прокурор РФ приводит результаты надзорной практики, согласно которым эффективность правозащитной деятельности прокуроров ежегодно возрастает. Так, в 2007 году прокуратурой РФ восстановлены права свыше одного миллиона трехсот тысяч граждан. К административной и дисциплинарной ответственности привлечено свыше 160 тыс. лиц, допустивших такие нарушения, по инициативе  прокуроров возбуждено 4,5 тыс. уголовных дел.

Согласно докладу Ю. Чайки, наиболее востребованным направлением деятельности прокуратуры остается надзор за соблюдением социальных и трудовых прав граждан. Благодаря усилиям власти количество нарушений в этой сфере за последние годы весьма заметно сократилось. Но они по-прежнему многогранны и касаются важнейших прав граждан: на жизнь, безопасность, трудовую занятость, медицинское обеспечение, свободу передвижения и защиту от бедности.

В 2007 году прокурорам свыше семисот тысяч раз приходилось принимать меры реагирования на нарушения в этой сфере. Только к административной ответственности привлечено более 20 тысяч руководителей предприятий, из них около 600 дисквалифицировано.

В интересах граждан, что немало важно, прокурорами  за указанный период в суды направлено более 300 тысяч исков. В отношении наиболее нерадивых работодателей возбуждено около 400 уголовных дел по фактам невыплаты заработной платы, большинство которых направлено в суд.

Не менее важным направлением в рамках правозащитной функции прокуратуры РФ является соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних. Главной целью в этом вопросе, как отметил Ю. Чайка, является, прежде всего, профилактика и предотвращение возможных нарушений. В этой связи обеспечение соблюдения условий содержания, воспитания  и обучения детей-сирот в учреждениях образования, социальной защиты и здравоохранения, защита их личных, жилищных и имущественных прав остаются одним из приоритетов прокурорской деятельности.

В своём выступлении Ю. Чайка главным ресурсом деятельности прокуратуры по обозначенному направлению называет предоставленное Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации право на обращение в суды с заявлениями в защиту социальных прав граждан. В рамках гражданского процесса прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данное право позволяет прокурорам ежегодно предъявлять в суды более 800 тыс. исков. Половина таких заявлений подаётся в интересах наиболее социально незащищенных категорий граждан (пенсионеры, несовершеннолетние, инвалиды, ветераны войн и труда)89.

Несомненно, как отмечает Ю. Чайка, суды играют и должны играть важную роль в решении вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако следует отдавать себе отчет в том, что суд не может быть единственным средством такой защиты. Необходимо, чтобы эту задачу решало как можно большее количество различных органов и должностных лиц. У людей должно быть право выбора механизма защиты своих интересов, и российское законодательство такое право предоставляет90.

В докладе Генерального прокурора РФ одним из ключевых звеньев правозащитной деятельности органов прокуратуры называется работа с обращениями населения. В 2007 году прокурорами разрешено свыше одного миллиона четырехсот тысяч обращений. Более 1 млн. человек принято прокурорами на личном приеме. Ежегодное увеличение количества заявлений, поступающих от граждан, прямо свидетельствует о росте доверия в обществе к прокуратуре.

В заключении своего выступления Ю. Чайка отметил, что перед всеми государствами Европы стоит необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру. Успешная реализация этой задачи может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного совершенствования. Все они имеют одну цель - защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства.

Что касается Российской Федерации, существует намерение и дальше укреплять правозащитную функцию прокуратуры.

В итоговом документе конференции генеральных прокуроров стран Европы "Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы"91, а также в Заключении N 3 Консультативного совета европейских прокуроров "О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы", принятом на 3-м пленарном заседании КСЕП в Страсбурге 15 - 17 октября 2008 г. определили следующие принципы развития прокуратуры во вне уголовно-правовой сфере:

1) функции должны осуществляться прокурорами от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов (рекомендации Комитета министров Совета Европы R (2000)19 о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия) при уважении основных прав и свобод и в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также при соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского Суда по правам человека;

2) должны быть обеспечены принцип разделения властей и свобода от ненадлежащего вмешательства в деятельность органов прокуратуры;

3) должно быть гарантировано право на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении прав и обязанностей индивида;

4) действуя вне уголовно-правовой сферы, прокуроры должны иметь такие же права и обязанности как другие стороны и не должны занимать привилегированное положение в судопроизводстве;

5) действия органов прокуратуры в интересах общества при защите публичных интересов в неуголовных делах не должны нарушать принципа обязательности судебных решений.

Итоги Конференции стали одним из аргументов за внесение изменений в ст. 45 ГПК РФ, которые расширили полномочия прокурора вне уголовно-правовой сферы.

При этом 14.11.2008 года было принято Указание Генпрокуратуры РФ №229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики», в котором была обозначена цель для прокуроров различного уровня на усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде, занятости населения, пенсионном обеспечении, а также законодательства, направленного на противодействие правонарушениям в экономической сфере92.

В 2009 году Д.А. Медведев, присутствуя на коллегии Генеральной прокуратуры, поставил задачи перед прокуратурой РФ на следующий год. В своем выступлении президент отметил, что мировой финансовый кризис негативно отразился на гражданах страны: одни попали под сокращение, другим стали задерживать зарплату или отправлять в отпуска. В такой ситуации возможны нарушения  трудовых прав граждан. По данным на 1 января 2009 года, суммарная задолженность по зарплате составила 4,6 миллиарда рублей и продолжала расти. "На все эти процессы необходимо воздействие органов прокуратуры", - заявил Медведев93. Причем действия прокуроров должны носить упреждающий характер. "Все обязательные выплаты, их размер и регулярность установлены действующим законодательством, - напомнил президент. - И задача прокуроров - следить за их реальным исполнением, используя, конечно, при необходимости свои полномочия, в том числе обращаясь с исками в пользу граждан в суд". Именно для этого в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации внесли изменения, предоставив прокурорам больше прав по защите права граждан на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах. Социальный аспект деятельности прокуроров кроется, по мнению президента, и в борьбе с рейдерством. Хотя бы потому, что затрагивают интересы многих людей, работающих на тех или иных предприятиях. Захват неизбежно приведет к обострению социальной ситуации в городах и поселках. "Поэтому надо жестко преследовать за такого рода поползновения, - распорядился Медведев. - Здесь необходимо думать не столько о защите интересов хозяев, сколько думать об интересах значительного количества людей, которые работают на этом предприятии, производстве".

Таким образом,  Президент одной из задач ставит перед прокуратурой РФ активное использование предоставленного изменениями ГПК права на обращение прокурора в суд в защиту социальных прав граждан и необходимость особого внимания защите трудовых прав граждан.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации 5 марта 2010 года состоялось расширенное заседание ежегодной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на тему: «Об итогах работы органов прокуратуры в 2009 году и задачах по повышению эффективности прокурорского надзора и обеспечению законности в 2010 году». В данном заседание принял участие Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. В своём выступлении Президент отметил, что прокуратура справилась с поставленными задачами и благодаря её работе страна справилась с тяжёлыми социально-экономическими последствиями94. Однако останавливаться на достигнутом не стоит, поэтому глава государства поставил перед прокуратурой новые задачи развития правового пространства в России.

Одной из таких задач стало особое внимание к контролю за исполнением законодательства о занятости граждан. Так как безработица сегодня является главным социальным вызовом. Как и в прошлом году, жесткую прокурорскую оценку должны получать факты задержки зарплат и другие нарушения трудового законодательства95.

В своём докладе Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил следующее96. В общем итоге при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина пресечено почти 5 млн. нарушений, восстановлены права миллионов людей. В защиту интересов граждан и государства предъявлено свыше 1 млн. 100 тыс. исков и заявлений на сумму около 57 млрд. руб., причем более 90% из них судами уже удовлетворено.

Возрастает и степень доверия граждан России к прокуратуре – в прошлом году к нам поступило более 2 млн. 200 тыс. их обращений, почти миллион обратились на личном приеме. Это на четверть больше чем в 2008 г. Каждая четвертая жалоба удовлетворена. Растущее число обращений свидетельствует о том, что во многих случаях люди видят в органах прокуратуры единственный способ оперативного восстановления их нарушенных прав.

В целях неотложного изменения ухудшавшейся ситуации и повышения эффективности взаимодействия органов власти и управления в июле-сентябре 2009 года Генеральной прокуратурой совместно с полномочными представителями Президента в федеральных округах проведены совещания с участием прокуроров, глав субъектов Российской Федерации, представителей органов исполнительной власти, общественных организаций с приглашением руководителей организаций, имевших многомиллионные долги по заработной плате. В результате они полностью погасили более чем 300 миллионную задолженность по заработной плате.

Всего же органами прокуратуры выявлено почти 970 тыс. нарушений закона в сфере оплаты труда за которые 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, дисквалифицировано более 1 тыс. руководителей организаций, возбуждено почти 600 уголовных дел, объявлена 21 тыс. предостережений.