Роль и место прокурора в гражданском процессе

В суды было заявлено более 617 тыс. исков о взыскании заработной платы на сумму свыше 9,5 млрд. руб. Кроме того, к каждой конкретной ситуации избиралась собственная методика. Так, на АвтоВАЗе организована работа временной приемной Генеральной прокуратуры, которой уже рассмотрено более 1тыс. обращений работников завода. Выявляемые ею нарушения закона устраняются непосредственно на месте. Принятые меры способствовали тому, что в течение года задолженность по зарплате сократилась вдвое. Практически во всех регионах уменьшилось число организаций-должников.

Однако последствия кризиса все еще будут сказываться и проблемы в социально-трудовой сфере сохраняются. Росстат вновь отмечает рост просроченной задолженности по заработной плате, не все ясно с безработицей.

Поэтому задача обеспечения законности в этой области для прокуратуры РФ  с повестки дня не снимается. Прокуроры должны продолжить постоянный мониторинг ситуации, активно взаимодействовать с региональными органами власти и профсоюзами, не допустить массовых нарушений трудового законодательства, защитить законные права людей.

Также в своём докладе Ю. Чайка обратил внимание, что прокуратура уделяет внимание не только защите трудовых прав граждан, но и другим правам в социальной сфере.

Так, надзор за исполнением законодательства об оказании бесплатной медицинской помощи гражданам, обеспечения их льготными лекарствами не остался без внимания прокуроров, так как поддержка, решение проблем в этой сфере особенно была важна для социально уязвимых категорий населения: инвалидов, пенсионеров, малоимущих.

В работе органов прокуратуры в 2009 г. сделан особый акцент на охрану прав детей. В стране много государственных органов, которые отвечают за различные направления детской жизни. Однако, как показывает практика, на деле эффективность их работы недопустимо низка.

Всего в 2009 г. прокурорами было выявлено 628 тыс. нарушений законодательства о правах и интересах несовершеннолетних. Привлечено к дисциплинарной ответственности 71 тыс. лиц, 54 тыс. – к административной. В суды направлено 86 тыс. исков, возбуждено более 9 тыс. уголовных дел.

Так же было обращено внимание на то, что активно продвигается поднятый Генеральной прокуратурой РФ в 2008 году на Санкт-Петербургской конференции европейских прокуроров вопрос разработки рекомендации Комитета министров Совета Европы о роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы по аналогии с рекомендациями 2000 года о роли прокуроров в уголовном судопроизводстве97.

Из приведённой информации о развитии прокуратуры в современный период наблюдается тенденция расширения полномочий прокурора по защите прав граждан в данной сфере, что подтверждается внесением изменений в феврале 2009 года в ГПК РФ. Данные изменения позволили прокурорам широко использовать возможности для защиты прав обращающихся граждан, о чём свидетельствует доклад Генерального прокурора на ежегодной коллегии Генеральной прокуратуры РФ в марте 2010 года.

По моему мнению, скорое принятие рекомендаций Комитета министров Совета Европы послужит существенным закреплением статуса прокуратуры во вне уголовно-правовой сфере и непосредственно в участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Однако несовершенство законодательства, регламентирующего участие прокурора в гражданском процессе является существенным минусом в работе государства по укреплению защиты социальных прав граждан. В связи с этим считаю обоснованным предложение Ю.В. Корулиной, согласно которому необходимо в законодательстве раскрыть содержание термина «заключение прокурора» для установления объема представляемого им понятия в целях адекватного восприятия сосредоточенной в нем информации, так как это снижает информативные возможности закона, отрицательно сказывается на правоприменении, ведет к нескончаемым и бесплодным спорам в теории и на практике.

В целях конкретизации процессуального статуса прокурора предлагается дополнить ч. 3 ст. 45 ГПК положением о том, что заключение по гражданскому делу дается прокурором в целях содействия осуществлению правосудия, реализации задач гражданского судопроизводства, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности и представляет собой основанное на правовой оценке фактических обстоятельств дела и внутреннем убеждении мотивированное мнение прокурора о том, как должно быть разрешено дело. А также необходимо дополнить ст. 45 ГПК ч. 4 следующего содержания: «В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор приносит представления о пересмотре судебных постановлений в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности»98.

Также, считаю необходимым внести изменения в действующее законодательство, регламентирующее участие прокурора в гражданском процессе, с целью приведения его в соответствие с действующим ГПК РФ. Наличие несоответствий в законодательстве, дополнительных законов, определяющих каким законом необходимо руководствоваться в случае их противоречия, действие законов в части их соответствия другим является неэффективным использованием законодательной базы, усложняющей защиту прав и законных интересов для простых граждан. 

Глава 2. Участие прокурора в гражданском процессе по отдельным категориям дел

§ 1. Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту неопределённого круга лиц

Изучение практики обращений прокуроров с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов публично-правовых образований в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, по мнению Л.А. Грось, требует дальнейшего расширения сферы и активизации участия прокурора в гражданских делах.

Конституционный Суд Российской Федерации 27 февраля 2009 г. принял Постановление, в котором была дана негативная оценка нормам ГПК РФ, так или иначе связанным с недееспособностью граждан. Следует заметить, что прокуратура России, в отличие от судебных органов, предпринимала активные действия по защите правового статуса граждан до принятия этого Постановления.

Районный суд г. Москвы рассмотрел дело о признании К. недееспособной по заявлению ее сестры С. и удовлетворил его. Дело было рассмотрено в отсутствие К., не извещавшейся о времени и месте судебного заседания, с нарушением правила подсудности - в суде по месту жительства К., в то время как она в соответствии с определением суда о принудительном освидетельствовании находилась в психиатрической больнице, расположенной на территории другого района. По сообщению администрации больницы, повестка на имя К. о слушании дела в больницу не поступала, в то время как психическое состояние К. не препятствовало ее участию в судебном заседании.

В кассационном порядке законность решения суда не проверялась, так как К. не было известно о нем. Надзорную жалобу у нее не приняли в связи с недееспособностью. Решение районного суда было отменено президиумом Московского городского суда по представлению прокурора г. Москвы.

При новом рассмотрении дела в районном суде была назначена судебно-психиатрическая экспертиза и приостановлено производство по делу. По представлению прокурора определение о назначении экспертизы и приостановлении производства по делу было отменено в порядке надзора в связи с отсутствием необходимости в проведении экспертизы: К. работает, самостоятельна в личной жизни, живет у родственников, так как С., по заявлению которой было возбуждено дело, препятствует проживанию К. по месту ее регистрации. При рассмотрении дела по существу суду не были представлены доказательства наличия у К. психического расстройства, в связи с которым она не могла бы понимать значение своих действий или руководить ими. В итоге суд вынес решение об отказе в удовлетворении заявления о признании К. недееспособной.

Продолжительность производства по этому делу - более трех лет. Первое решение - о признании К. недееспособной - было принято 8 апреля 2003 г., второе - об отказе в таком признании - 12 октября 2006 г.99.

Можно согласиться с высокой оценкой роли прокурора в этом деле, однако есть основания и для критического замечания. Ведь в деле при его рассмотрении по первой инстанции участвовал прокурор. Возникает вопрос, почему активная роль прокурора проявилась лишь в надзорной инстанции?

В практики реализации права прокурора на обращение с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц выявляются ошибки в определении вида судопроизводства, состава лиц, участвующих в деле100.

Так, назвавший себя истцом прокурор города Вознесенска предъявил несколько исков к юридическим лицам обязать их представить сведения индивидуального персонифицированного учета в системе обязательного пенсионного страхования. Третьими лицами в названных исках прокурор указал государственные учреждения, а именно управления Пенсионного фонда Российской Федерации по городу Москве и Московской области, которым должны быть представлены сведения индивидуального персонифицированного учета. Воскресенский городской суд Московской области согласился с позицией прокурора в части определения им вида судопроизводства и состава лиц, участвующих в этих делах101.

В силу ст. 15 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ (в ред. от 08.12.2010 №339-ФЗ) «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»102 юридическое лицо или гражданин - работодатели и одновременно страхователи в системе обязательного пенсионного страхования обязаны представлять в органы пенсионного фонда сведения о работниках - застрахованных лицах. Отношения, регулируемые нормами пенсионного права представляют собой публичные отношения, властеотношения, а не частные отношения, споры из которых рассматриваются в порядке искового производства. При этом не имеет значения то обстоятельство, что ст. 245 ГПК РФ не называет пенсионные дела в числе возникающих из публичных правоотношений. Названная статья не содержит исчерпывающего перечня таких дел. Прокурор в таком деле не является истцом, как, впрочем, в любом другом деле, в котором он участвует в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. Он является прокурором, имеющим особый, отличный от других участников гражданского судопроизводства, процессуальный статус. Данный статус возможно сравнить со статусом Заявителя. Третьим лицом в этих делах не является соответствующее Управление пенсионного фонда по городу Москве и Московской области. Юридические лица, не представившие сведения о работающих у них застрахованных лицах, являются не ответчиками, а другими заинтересованными лицами, в соответствии со ст. 34 ГПК РФ. Работники этих юридических лиц, их круг подвижен, изменяется, поэтому он называется "неопределенным", хотя, в какой-то момент, в частности в момент обращения в суд, он может быть определен, но может измениться ко времени рассмотрения дела и вынесения решения по нему, также являются заинтересованными лицами.

В качестве другого примера можно привести следующее дело.

Климовский городской суд Московской области рассмотрел иск прокурора, предъявленный им по результатам проверки в порядке надзора готовности к отопительному сезону ЗАО "Климовский специализированный патронный завод" (далее - ЗАО "КСПЗ"), являющемуся поставщиком тепловой энергии для северо-восточной части города по договору с муниципальным унитарным предприятием "Теплосеть" (далее - МУП "Теплосеть"). Проверка выявила неподготовленность ЗАО "КСПЗ" к работе на резервном виде топлива в осенне-зимний период, в том числе на объектах социальной сферы - в школах, детских садах, жилищном фонде. Прокурор предъявил иск о понуждении ЗАО "КСПЗ" привести топливное хозяйство в рабочее состояние в срок до 1 сентября 2009 г.

Нет сомнений в правильности определения прокурором вида судопроизводства. Оно является исковым. Однако, по мнению Л.А. Грось, иск прокурора направлен в конечном счете на защиту прав неопределенного круга лиц - потребителей тепловой энергии103. Истцом в этом деле является МУП "Теплосеть", ответчиком - ЗАО "КСПЗ". Неопределенным представляется круг третьих лиц на стороне истца. Однако иск прокурора и в такой ситуации предъявлен в защиту неопределенного круга лиц. Возникает сомнение относительно подведомственности приведенного выше дела, так как обеими сторонами в нем являются юридические лица - коммерческие организации, состоящие в гражданском правоотношении, связанном с их предпринимательской деятельностью. Участие в деле, подведомственном арбитражным судам, граждан в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, в соответствии с ч. 4 ст. 27 АПК РФ не изменяет подведомственности дела.

Однако, третьи лица на стороне истца обладают интересом в защите его прав, так как в конечном итоге от этого зависит защита интересов самих третьих лиц. Если учесть, что АПК РФ не предусматривает полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением в защиту гражданско-правовых интересов неопределенного круга лиц, а так же в защиту юридических лиц, следует признать их подведомственность судам общей юрисдикции.

Вопрос о подведомственности дела по заявлению прокурора в интересах неопределенного круга лиц стал предметом исследования в Павлово-Посадском городском суде Московской области, в судебной коллегии и президиуме Московского областного суда.

В Павлово-Посадский городской суд прокурор предъявил иск о прекращении деятельности обособленного подразделения ООО "Слот-Сервис" - зала игровых автоматов. Суд счел, что предметом иска является правоотношение, связанное с предпринимательской деятельностью ответчика, потому заявление прокурора подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Позиция суда была поддержана кассационной инстанцией. Однако, Президиум Московского областного суда отменил определения судов первой и кассационной инстанций.

 В качестве обоснования своего Постановление, Президиум Московского областного суда приводит следующие доводы. В соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрены ограничения игорной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Согласно ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан по спорам из правоотношений, перечень которых не является исчерпывающим. Президиум сослался также на позицию Арбитражного суда           г. Москвы, выраженную в определении о прекращении производства по делу, возбужденному по заявлению Министерства потребительского рынка и услуг Московской области о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр ООО "Флинт-КСИ".