Правова охорона екологічних прав громадян

Отже, суб’єктами адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян виступають органи державної влади, діяльність яких спрямована на використання природних ресурсів, охорону екологічного середовища та забезпечення екологічної політики. Підкреслимо, що головна мета управління в екологічній сфері – це попередження екологічних правопорушень, забезпечення екологічних прав громадян, дотримання вимог законодавства.

Щодо охорони екологічних  прав громадян, то ефективна державна система має на меті формування і  впровадження держаної політики в галузі охорони і раціонального використання природних ресурсів; створення наукового і технічного потенціалу в природоохоронній діяльності; створення умов для правового забезпечення екологічної безпеки; підготовку кадрів для забезпечення природоохоронної діяльності [105].

В свою чергу для здійснення управління в екологічній сфері в Україні склалася система уповноважених на це органів. Відомо, що характер організації адміністративної системи утворюється насамперед переліком належних до неї складних адміністративних систем, кожна з яких має організаційно-правову самостійність і являє собою складовий елемент адміністративної системи, що утворюється у законодавчо встановленому порядку і здійснює свою управлінську діяльність у межах встановленої юридичної компетенції. Визначення правового складу тієї чи іншої складної адміністративної системи багато в чому обумовлюється обраним критерієм, щодо їх класифікації [90, с. 63].

Провідними суб’єктами публічного управління і владними суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади та їх посадові особи. Саме на них покладено основне навантаження щодо практичного забезпечення екологічних прав громадян. Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпорядчої діяльності, їх класифікація здійснюється за різними критеріями. Найбільш поширеним критерієм є поділ в залежності від територіального масштабу: вищі, центральні та місцеві органи виконавчої влади. Так, згідно ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, очолює всю її систему. Систему центральних органів виконавчої влади складають: міністерства, державні агентства та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Місцеві державні адміністрації відповідно до ст. 118 Конституції України здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі [2]. За характером компетенції органи виконавчої влади поділяються на органи загальної, галузевої, спеціальної та предметної компетенції. Так, органи загальної компетенції – це органи, які в межах підвідомчої їй території здійснюють державне управління та координацію всіх або більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм органів галузевої чи функціональної компетенції (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації). Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури й тим самим керують певною галуззю). Органи спеціальної компетенції забезпечують реалізацію державної політики в певній сфері, здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва. Органами предметної компетенції є адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств і установ [106, с. 145-146].

Деякі вчені зазначають, що у складі загальної системи  державного адміністрування прийнято виділяти наступні групи адміністративних систем: в залежності від обсягу компетенції – загальні, галузеві, функціональні; в залежності від методів реалізації – колегіальні та єдиноначальні; в залежності від їх місця в системі управління – вищі та нижчі тощо [107, с. 15]. В свою чергу М.І. Малишко класифікує органи управління залежно від території дії: центральні, регіональні та місцеві; від повноважень – органи загального і спеціального управління; від сфери діяльності – органи в галузі охорони навколишнього природного середовища, в галузі використання окремих природних ресурсів (землі, надр, вод, лісів, атмосферного повітря) та охорони інших об’єктів і територій та сфер екологічної діяльності, а також в галузі забезпечення екологічної безпеки [108, с. 68].

В.Я. Шевчук зазначає, що в державній системі екологічного управління існують такі рівні, як: національний, регіональний, місцевий та масштабів об’єктів. Залежно від масштабів об’єктів і рівня суб’єктів екологічного управління можна виділити макро- і мікроекологічне управління. Так, макроекологічне управління поширює свою дію на великомасштабні об’єкти (природне середовище держави, окремих регіонів, природні екосистеми, природні ресурси загальнодержавного значення, а також на здоров’я населення). Мікроекологічне управління поширює свою дію на адміністративно-територіальні райони, підприємства, організації, установи, природні об’єкти, що мають визначені межі місцевості [109, с. 432].

Таким чином, проаналізувавши  різні погляди вчених щодо класифікації суб’єктів адміністративного управління, вважаємо за доцільне провести власний поділ системи суб’єктів адміністративно-правової охорони:

1) суб’єкти загальної  адміністративно-правової охорони,  які поділяються на вищі (Президент  України, Кабінет Міністрів України), центральні (міністерства), місцеві  органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) та громадські формування;

2) суб’єкти спеціальної  адміністративно-правової охорони,  тобто це центральні органи  виконавчої влади та урядові  органи державного управління  із підпорядкованими їм територіальними  підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням, діяльність яких спеціалізована саме на охороні екологічних прав громадян. Це Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство охорони здоров’я України, Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство надзвичайних ситуацій України, Державна інспекція ядерного регулювання України та ряд інших органів державної влади [108, с. 69].

Слід погодитись з  визначенням того, що до системи  адміністративного управління належать не лише адміністративні, себто виключно виконавчо-розпорядчі органи держави, але й представницькі, адміністративні та контрольні органи, оскільки вони, використовуючи свої владні повноваження, регулюють ті чи інші суспільні відносини, тобто займаються управлінням і тим самим належать до апарату державного управління [90, с . 32].

Таким чином, визначивши та систематизувавши систему суб’єктів адміністративно-правової охорони, маємо можливість у подальшому більш детально розглянути їх значення, структуру та компетенцію.

Особливе місце в  системі суб’єктів адміністративно-правової охорони займає Президент України, який забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво; приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст.. 106) [2].

Відповідальним перед  Президентом України та вищим  органом у системі органів  виконавчої влади є Кабінет Міністрів  України. Так, згідно законодавства Кабінет Міністрів України:

- здійснює реалізацію  визначеної Верховною Радою України  екологічної політики;

- забезпечує розробку  державних цільових, міждержавних  і регіональних екологічних програм;

- координує діяльність  міністерств, відомств, інших установ, організацій України у питаннях охорони навколишнього природного середовища;

- встановлює порядок  розробки та затвердження екологічних  нормативів, лімітів використання  природних ресурсів, скидів забруднюючих  речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів;

- організує екологічне  виховання та екологічну освіту  громадян;

- приймає рішення про  зупинення (тимчасово) діяльності  підприємств, установ і організацій,  незалежно від форм власності  та підпорядкування, в разі  порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

- керує зовнішніми  зв’язками України в галузі  охорони навколишнього природного  середовища (ст.. 17) [18].

Повноваження Кабінету Міністрів України здійснюються шляхом прийняття постанов та розпоряджень стосовно питань управління та розробки законопроектів екологічної спрямованості. Серед актів, що приймаються Кабінетом Міністрів України, можна виділити акти, що визначають програми природоохоронних заходів (Комплексна програма розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушуваних угідь у 2001-2005 від 16 листопада 2000 року); акти, що присвячені утворенню та визначенню повноважень та підзвітних Кабінету Міністрів України органів (Положення про Державний Департамент рибного господарства); акти, що мають організаційно-упорядкований характер (постанова Кабінету Міністрів України «Про здійснення екологічного контролю у зоні діяльності митниць призначення та відправлення» від 26 жовтня 2001 року); акти, що приймаються Кабінетом Міністрів України відповідно до приписів екологічного законодавства [15, с. 175].

Дуже важливе місце  у діяльності Кабінету Міністрів  України займає розробка і внесення проектів законів з питань екології та природокористування. Згідно ст. 93 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує підготовку більшості законопроектів, що вносяться до Верховної Ради України, спрямованих на усунення прогалин у правовому регулюванні відносин у сфері взаємодії суспільства й природи, приведення еколого-правових норм у відповідність до потреб практики, систематизацію екологічного законодавства [2]. Підкреслимо, що Кабінет Міністрів України, забезпечуючи міжнародне співробітництво, має міжурядові угоди з питань забезпечення охорони довкілля з Росією, США, Німеччиною, Данією, Польщею, Угорщиною та іншими країнами.

Обласні, Київська, Севастопольська, районні, а також районні в  містах Києві, Севастополі, в Автономній Республіці Крим державні адміністрації  виконують свої екологічні функції  відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на відповідних рівнях управління.

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» визначає повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів та охорони довкілля. Так, місцева державна адміністрація розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грантів, що перебувають у державній власності; подає пропозиції відповідним радам і здійснює заходи щодо реалізації їх рішень про приватизацію земель та їх вилучення для державних потреб; розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами; вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також заходи, що вживаються для його поліпшення; організовує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил; розробляє і забезпечує дотримання правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зони санітарної охорони джерел водопостачання; обмежує або забороняє використання підприємствами питної води у промислових цілях (ст.21) [110].

Особливістю діяльності місцевих державних адміністрацій  є їх взаємодія з органами місцевого самоврядування. Так, в ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міститься перелік делегованих повноважень у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища. Тобто наведені в цій статті повноваження належать до компетенції органів місцевого самоврядування, але можуть за обопільною згодою передаватися органам місцевого державної адміністрації. Так, до повноважень місцевих рад у галузі реалізації екологічних прав громадян можна віднести:

• забезпечення реалізації екологічної політики України, екологічних прав громадян;
• затвердження місцевих екологічних програм;погодження розміщення на своїй території підприємств, установ і організацій;
• затвердження з урахуванням екологічних вимог проектів планування і забудови населених пунктів, їх генеральних планів та схем промислових вузлів;
• забезпечення інформування населення про стан навколишнього природного середовища, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем;
• організація вивчення навколишнього природного середовища;
• організація в разі необхідності проведення екологічної експертизи;
• організація роботи по ліквідації екологічних наслідків аварій, залучення до цих робіт підприємств, установ та організацій, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, і громадян;
• контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;
• координація діяльності відповідних спеціально уповноважених державних органів управління в галузі екології на території місцевої Ради тощо [111].

Серед недоліків нормативного закріплення повноважень місцевого  самоврядування у сфері реалізації екологічних прав громадян є те, що ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має назву «Повноваження у сфері земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища». Тому, проаналізувавши екологічне законодавство, вважаємо доцільним перейменувати ст. 33 відповідного закону на «Повноваження у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів».

Безумовно, для належної реалізації екологічних прав громадян потрібно звернути увагу на функціонування громадських об’єднань.