Правова охорона екологічних прав громадян

Пріоритетним напрямом систематизації екологічного законодавства  є розробка єдиного Екологічного кодексу України, який повинен включати основні, принципові питання екології, у тому числі закріплені основні  екологічні права громадян. Таким  чином, Екологічний кодекс передбачає компактне викладення правових норм, що значно спростить у подальшому роботу правозастосовчих органів, тобто процес ознайомлення з правовими нормами. Стосовно охоронних норм, то їм повинна бути присвячена окрема глава. Однак на сьогодні ми спостерігаємо протиріччя стосовно питання прийняття єдиного Екологічного кодексу України. Це пов’язано насамперед з відсутністю єдності поглядів на систему екологічного права України.

На шляху вдосконалення  екологічного законодавства важливе  місце посідає приклад розвитку законодавства ЄС. Європейська економічна комісія протягом кількох років активно працює в напрямі законодавчої діяльності з метою забезпечення високої якості розроблюваних законодавчих ініціатив, аби вони були простими, ефективними та відповідали конкретним потребам. Основні зусилля в рамках програми «Кращі нормативні документи» у сфері довкілля відтворені у сімох Тематичних стратегіях, які розробляють згідно з Програмою 6 ЕАР: забруднення атмосферного повітря, морське навколишнє середовище, стале використання ресурсів, запобігання накопиченню та вторинна переробка відходів, стале використання пестицидів, захист ґрунтів і міське довкілля [108, с.51]. Порівняння законодавства ЄС та українського законодавства, на нашу думку, буде сприяти гармонізації та удосконаленню нині діючого законодавства, надасть змогу врахувати плани, стратегії, угоди, а саме наближення до законодавства ЄС.

Природоресурсні аспекти  охорони довкілля на сьогодні більш  чи менш вдало врегульовані на рівні  спеціальних законодавчих актів, серед яких можна виділити деякі кодифіковані акти (Земельний кодекс України, Водний кодекс України, Лісовий кодекс України, Кодекс України про надра), Закони України «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ». Водночас, з формально-юридичної та змістової точки зору потребує перегляду система екологічної стандартизації та нормування в Україні. У системі стандартів, що діють нині на території України, виділяють ГОСТ (колишні державні стандарти СРСР) – єдині нормативно-технічні документи, що залишились чинними з радянських часів. Нині їх застосовують, як міждержавні стандарти СНД. У системі ГОСТів є документи класу 17 «Система стандартів у галузі охорони довкілля і поліпшення використання природних ресурсів», серед них чинні на території України понад 60 стандартів. Система екологічної стандартизації та нормування в напрямі їхньої адаптації до стандартів ЄС має вдосконалюватися за кількома напрямами. По-перше, слід уніфікувати базову термінологію, яку застосовують в екологічних стандартах і нормативах. Так, потребує заміни як назва самої системи ГОСТ 17... (замість «Система стандартів у галузі охорони природи й поліпшення використання природних ресурсів» – «Система стандартів у галузі охорони довкілля»), так і текст більшості стандартів (особливо груп «0», «1», «2», «3», «4», «5», «9»). По-друге, до цього часу в системі класифікації категорії стандартів навколишнього середовища (ГОСТ 17...) не виділено групи стандартів управління небезпечними відходами, що також потребує вдосконалення [167, с. 74].

Вирішення екологічних  проблем, що виникли внаслідок збільшення техногенного навантаження на навколишнє природне середовище у глобальному  масштабі, передбачає їх першочергове розв’язання. Проблеми реалізації принципів  державної екологічної політики пов’язані з недосконалістю законодавчих та нормативно-правових актів, відсутністю необхідних обсягів фінансування, неузгодженістю дій органів влади та суб’єктів господарювання, безвідповідальною, руйнівною для природи діяльністю підприємств, а головне – з необґрунтованістю, розмитістю, нечіткістю стратегічних рекомендацій і планів дій щодо формування заходів, спрямованих на їх розв’язання [169, c. 1].

Стосовно загальної екологічної  політики, державними органами вже  зроблено деякі важливі кроки. Так, 21 грудня 2010 року Верховна Рада прийняла Закон «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» [170]. Згідно з цим документом, метою державної екологічної політики є збереження та відновлення екосистеми на всій території України, що необхідно для гармонійного існування живої і неживої природи, досягнення рівноваги використання природних ресурсів, їх відновлення та розвитку суспільства, а також гарантування екологічно безпечного природного середовища для життя і здоров’я населення [171]. Отже, відокремимо головні напрямки екологічної політики стосовно даного Закону: 1) створення систем екологічного управління та підготовки державних цільових програм охорони навколишнього природного середовища для окремих галузей економіки; 2) оптимізація структури енергетичного сектора економіки; 3) збільшення обсягу використання відновлювальних і нетрадиційних джерел енергії; 4) шляхи зниження викидів у повітря забруднюючих речовин у відповідності з рекомендаціями Європейської спільної програми спостережень та оцінки розповсюдження забруднювачів повітря на великі відстані; 5) визначення основних засад державної політики щодо запобігання змінам клімату; 6) створення екологічно та економічно обґрунтованої системи платежів за спеціальне використання та збору за забруднення водних ресурсів [171]. На нашу думку, до цього слід додати узагальнення та удосконалення контролю та нагляду в екологічній сфері; використання техногенних родовищ корисних копалин; космічного, морського, повітряного середовищ.

Необхідно зазначити, що Закон України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» передбачає насамперед підвищити рівень суспільної екологічної свідомості. Завданнями у цій сфері є: а) створення національної інформаційної системи охорони навколишнього природного середовища; б) збільшення частки екологічної інформації та соціальної реклами природоохоронного спрямування, що регулярно поширюється засобами масової інформації, до 2015 року - на 15 відсотків, до 2020 року - на 30 відсотків базового рівня ; в) сприяння розвитку інформаційних центрів, територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та Орхуського інформаційного центру, утвореного при спеціально уповноваженому органі виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища; г) створення до 2015 року мережі загальнодержавної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, що включатиме, зокрема, національну систему кадастрів природних ресурсів, реєстри викидів та перенесення забруднюючих речовин, і до 2020 року - системи управління екологічною інформацією, відповідно до стандартів ЄС; д) розроблення до 2012 року та впровадження до 2020 року програми підтримки проектів громадських екологічних організацій і доведення обсягу її фінансування: у 2015 році - до рівня не менше 2 відсотків загальних видатків Державного фонду охорони навколишнього природного середовища України, у 2020 році - до рівня не менше 3 відсотків цих видатків; е) розроблення до 2015 року і реалізація Стратегії екологічної освіти з метою сталого розвитку українського суспільства та економіки України; є)створення до 2015 року системи екологічного навчання та підвищення кваліфікації державних службовців, до компетенції яких належать питання охорони навколишнього природного середовища; ж) створення до 2015 року мережі регіональних екологічно-просвітницьких центрів на базі закладів освіти, неурядових природоохоронних організацій тощо; з) розроблення до 2015 року організаційного механізму місцевого, регіонального та національного рівня для активного залучення громадськості до процесу екологічної освіти з метою сталого розвитку, екологічної просвіти та виховання; и) систематичне інформування про діяльність органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища через офіційні веб-сайти та засоби масової інформації; і) створення до 2012 року і впровадження до 2015 року механізму забезпечення доступу громадськості до екологічної інформації та участі у прийнятті рішень відповідно до положень Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуської конвенції) (994-015); й) сприяння виданню та розповсюдженню Доповіді громадських екологічних організацій щодо проведення громадської оцінки національної екологічної політики, починаючи з 2011 року; к) створення до 2015 року умов для проведення громадської оцінки діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю з питань охорони навколишнього природного середовища; л) сприяння місцевим громадам щодо впровадження невиснажливого господарювання та екологічно дружніх технологій; створення в кожній області інформаційно-експериментальних та демонстраційно-навчальних центрів підтримки заходів з впровадження і поширення моделей невиснажливого господарювання та екологічно дружніх технологій до 2020 року; м) надання державної підтримки створенню і розвитку населених пунктів, що використовують енерго- та ресурсозберігаючі технології житлового будівництва, та комплексне впровадження таких технологій до 2015 року; н) включення питань формування екологічної культури, екологічної освіти та просвіти до державних цільові, регіональних та місцевих програм розвитку [172].

Цілком підтримуємо необхідність підвищити рівень суспільної екологічної  свідомості. При цьому розвиток екологічної  освіти – це дійсно вагомий крок на шляху попередження, профілактики вчинення адміністративних екологічних правопорушень, екологічна освіта – це розвиток особистості, її розуміння тієї великої відповідальності, яка стоїть перед нею за стан навколишнього природного середовища на всіх рівнях. На нашу думку, саме екологічна освіта повинна займати належне їй провідне місце у системі освіти, так як еколого-правовий світогляд людини формується ще у дитинстві, тому та база екологічних знань, яка закладається людині ще у дошкільному віці, буде сприяти вихованню таких якостей, як раціональне використання природних ресурсів, участь та зацікавленість людей у розвитку, змінах, покращенню стану навколишнього природного середовища тощо. Тому законодавець повинен звернути увагу саме на розвиток екологічної освіти у рамках видання належних нормативно-правових актів. В цьому контексті доцільним є прийняття Закону України «Про екологічне виховання», який повинен визначити та закріпити: загальні положення про екологічне виховання; структуру екологічної освіти та виховання; особливості управління у галузі екологічного виховання та організації навчального процесу; порядок підготовки спеціалістів-екологів; визначатиме екологічну наукову діяльність; міжнародне екологічне виховання; відповідальність за порушення законодавства про екологічне виховання.

На жаль, нині існуюча система екологічної освіти продовжує бути неефективною та некоординованою. Це пов’язано з відсутністю належної законодавчої бази, недостатнім матеріально-технічним забезпеченням, недосконалою системою навчання, недостатньою відповідальністю державних органів у системі загальної освіти, незначною участю засобів масової інформації в екологічному вихованні, відсутністю належної науково-практичної літератури з проблем екології.

Також Закон України  «Про основні засади (стратегію) державної  екологічної політики України на період до 2020 року» передбачає поліпшення екологічної ситуації та підвищення рівня екологічної безпеки. Завданнями у цій сфері є підвищення рівня екологічної безпеки шляхом запровадження до 2015 року комплексного підходу до проведення оцінки ризиків, запобігання та мінімізації наслідків стихійних лих відповідно до Йоганнесбурзького плану дій; підвищення охорони атмосферного повітря; підвищення охорони водних ресурсів; охорони водних ресурсів; охорони земель і ґрунтів, охорони лісів; геологічного середовище та надр; захист від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру; модернізацію до 2020 року національної системи інформування населення з питань надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру; забезпечення функціонування локальних систем оповіщення населення; проведення постійно діючого радіоекологічного моніторингу під час виконання робіт із зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему; укріплення до 2020 року берегів водних об'єктів у межах населених пунктів; поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, створення до 2015 року системи безпечного поводження з медичними відходами; біобезпека, а саме здійснення контролю за ввезенням на територію України генетично модифікованих організмів, запобігання їх неконтрольованому поширенню та удосконалення до 2015 року дозвільної системи у сфері поводження з генетично модифікованими організмами, у тому числі щодо їх транскордонних переміщень, забезпечення координації генетично-інженерної діяльності [172]. На нашу думку, до цього слід додати перегляд системи екологічної стандартизації та нормування в Україні; сприяння покращенню проведення екологічної експертизи.

Таким чином, розгляд Закону України  «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» надав змогу зробити висновок, що даний документ дійсно буде сприяти збереженню та відтворенню екосистеми України та належній охороні та захисту екологічних прав громадян. Але необхідно зазначити, що, незважаючи на ті важливі кроки, які вже зроблено для покращення екологічної ситуації в країні, а саме: прийняття Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 року, Концепції Державної програми охорони навколишнього природного середовища на період 2011-2015 років - на жаль, можна відзначити й негативні аспекти стосовно цього питання. І досі не було внесено обіцяних Мінприроди, згідно «Плану дій щодо виконання рішення сторін Орхуської конвенції», змін до базових законів «Про інформацію» та «Про охорону навколишнього природного середовища» з метою приведення їх у відповідність до стандартів Орхуської конвенції. Не ухвалено ключових першочергових актів уряду, про необхідність ухвалення котрих ідеться впродовж десяти років: постанов «Про порядок залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля», «Про порядок оприлюднення інформації щодо стану навколишнього природного середовища», якісне дослідження стану прав людини в Україні. Отже, як відомо, Третьою нарадою країн Оргуської конвенції, що відбулася в червні 2008 року в Ризі, Україну та Туркменистан визнано країнами, що не дотримуються її вимог. У рішенні наради визнано, що уряд України не бере участі у процесі розгляду дотримання Конвенції і не вживає заходів для виконання рішення Другої наради. Адже протягом чотирьох років уряд не виконував рекомендації алматинської наради сторін: розробити стратегію впровадження конвенції, привести законодавство у відповідність з її положеннями, передбачивши чітку процедуру участі громадськості в прийнятті рішень та практичні механізми застосування конвенції [173]. На нашу думку, такі дії Мінприроди є необґрунтованими та потребують якомога швидшого належного удосконалення, а саме: приведення базових законів стосовно охорони навколишнього середовища у відповідність до стандартів Орхуської конвенції, ухвалення постанов «Про порядок залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля», «Про порядок оприлюднення інформації щодо стану навколишнього природного середовища».

Отже, підсумовуючи вищевикладене, треба вказати, що в Україні виникла  ситуація, коли дійсно вельми нагальною стала проблема формування ефективного, дієвого екологічного законодавства, виникає необхідність посилення розробки і розвитку перспективного законодавства у сфері охорони екологічних прав громадян та усього українського народу, для цього необхідно прискорити розробку державою системних, комплексних заходів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища.

1.2. Екологічні права як об’єкт правової охорони

Соціально-економічні та політичні перетворення, які було здійснено в перші роки новітньої незалежності України, створили підґрунтя для певної корекції поглядів державних чинників на взаємодію державного управління і проблеми реалізації прав людини та громадянина. Забезпечення цих прав було визначено головною метою всієї системи державного управління. Зв'язок між процесом державності та забезпеченням прав людини, окрім визнання прав людини та прийняття зобов’язання щодо їх дотримання, має ще один важливий аспект. На теоретичному рівні він фіксується як принцип реальності прав людини і громадянина. Його сутність полягає у тому, що права і свободи людини та громадянина повинні бути не лише задекларовані, а й гарантовані та реально забезпечені державою в цілому й окремими органами державної влади [1, с.44].

Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю [2]. Таким чином, захист людини, охорона її життя та здоров’я від негативного впливу навколишнього природного середовища є пріоритетним напрямком державної політики, у тому числі й у сфері адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян.

Треба Значимість і важливість екологічних прав громадян, а саме їх охорони, вимагає більш поглибленого вивчення і науково-правової розробки. З огляду на це, головним нашим завданням є визначення понять «екологічні права і обов’язки громадян», «адміністративна охорона та захист екологічних прав», дослідження змісту та уніфікації термінології у даній сфері, а також встановлення меж їх здійснення. У цьому контексті вважаємо доцільним насамперед розглянути поняття «правової охорони екологічних прав громадян», що буде сприяти логічності викладу матеріалу.

Зазначимо, що в літературі термін «охорона» має різні інтерпретації. Так, в одних джерелах охорона означає що, кого стерегти, берегти, сторожити і боронити, захищати, відстоювати, заступати, тримати в цілісності, рятувати [3, с.774]; в інших – охороняти кого, чого, оберігати, стерегти [4, с.392]; в деяких – оберігати від небезпеки кого, чого-небудь, забезпечувати від загрози нападу, замаху, оберігати від руйнування, знищення, завдання шкоди, захищати від чого-небудь [5, с.170].

Як зазначає І.О. Ієрусалімова, охорона, в цілому розумінні, включає створення  та підтримку всього порядку забезпечення прав та інтересів особистості, зокрема всю систему чинних норм і всю засновану на них діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування з правової охорони прав людини. Таким чином, немає таких правових засобів, які б певною мірою не слугували цілям забезпечення охорони прав і свобод громадян, так як будь-які акти пов’язані з правовим регулюванням суспільних відносин [6, с.112]. О.Ф. Скакун же охорону прав і свобод визначає як стан правомірної їх реалізації, яка повинна здійснюватися під контролем соціальних інститутів, але без їх втручання [7, с. 205]. В.Д. Басай підкреслює, що правова охорона здійснюється не будь-якими способами, а лише за допомогою застосування правових заходів впливу, серед яких чи не основне місце відводиться заходам державного примусу [8, с. 16]. Натомість І.С. Самощенко призначення правової охорони бачить у примусовому викоріненні минулого [9, с. 41]. Досліджуючи специфіку охорони навколишнього природного середовища, О.Я. Лазор зазначає, що основним її завданням є раціональне природокористування з метою попередження виснаження природних ресурсів і підтримання здатності природи до самовідновлення, розширене відтворення природних ресурсів, захист довкілля від негативного впливу [10, с. 95].