Правова охорона екологічних прав громадян

Як зазначає А.Й. Француз, організаційно-функціональні  відносини в адміністративних системах у сфері державного управління виникають в процесі повсякденної діяльності органів виконавчої влади, забезпечують динаміку управлінської діяльності і дістають свого виразу в управлінському впливі вищих ланок управління складними адміністративними системами на нижчі, який може носити контролюючий, координуючий, спрямовуючий чи плануючий характер. Саме завдяки цьому впливу управлінська діяльність ніколи не призупиняється, а складні адміністративні системи діють постійно, не знижуючи активності та інтенсивності свого функціонування [90, с. 98].

Екологічне прогнозування  та планування можна розглядати як організаційно-правовий процес підготовки та прийняття державними компетентними  органами різних регіонів країни рішень, які пов’язані з господарським  та іншим впливом на природне середовище, а також нейтралізацію наслідків антропогенної діяльності та негативних явищ природного характеру. Уперше законодавче забезпечення екологічного прогнозування було визначено в постановах уряду колишнього СРСР наприкінці 60-х- початку 70-х років минулого століття. З метою поліпшення організації і координації науково-дослідних і проектно-конструкторських робіт щодо рішення найважливіших науково-технічних проблем в області раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища в зазначених постановах передбачалося зобов’язати відповідні державні органи управління у сфері екології розробити науково-технічний прогноз можливих змін у біосфері в результаті розвитку галузей народного господарства на перспективу, передбачити в ньому заходи щодо максимального запобігання негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, а також розвиток наукових досліджень, що забезпечують рішення найважливіших проблем охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів [91, с. 8].

Екологічне планування і прогнозування  на певні періоди здійснюється в  різних організаційно-правових формах. Основною з них є проектні територіально-планувальні документи, цільові комплексні та екологічні програми. Планові показники та прогнози в екологічній сфері містяться насамперед у територіальних комплексних схемах охорони навколишнього природного середовища, генеральних планах населених пунктів, проектах планування та забудови територій, схемах розміщення та розвитку виробничих сил і окремих галузей народного господарства [92, с. 8]. Екологічне прогнозування покликане забезпечувати регулювання екологічних суспільних відносин, що виникають у зв’язку з екологічною діяльністю щодо використання надр, джерел мінеральних вод, поводження з небезпечними відходами тощо.

Таким чином, за допомогою планування та прогнозування у організаційно-правовому забезпеченні екологічних прав громадян здійснюється боротьба із забрудненням навколишнього природного середовища, раціоналізація природокористування, мінімізація небажаних екологічних наслідків. Саме тому, на нашу думку, такий організаційно-правовий засіб забезпечення охорони екологічних прав громадян як екологічне планування та прогнозування потребує розширення та удосконалення. У зв’язку з цим національне регулювання зазначених питань повинно максимально повно імплементувати стандарти і вимоги міжнародного права відносно екологічного прогнозування, використовувати накопичений досвід міжнародного співробітництва в цій сфері, запозичати міжнародні форми законодавчого регулювання для їх впровадження в правове поле України. Міжнародні Конвенції та Угоди, ратифіковані Україною, дають змогу визначити основні напрямки розвитку національного законодавства та розробки загальнодержавних і регіональних програм у сфері забезпечення екологічного прогнозування та планування, його подальшого розвитку з метою забезпечення належної правової охорони екологічних прав громадян [91, c. 12].

Розглядаючи екологічний  контроль, необхідно зазначити, що відповідно до ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» контроль забезпечує дотримання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма органами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами [18]. Державному контролю властиво застосування владно-примусових заходів, спрямованих на приведення контрольованої функції відповідно до чинного законодавства. Саме такі заходи передбачено щодо виконання обов’язкових завдань держави із забезпечення екологічної безпеки громадян, опікування генофондом народу та його молодого покоління, проголошені Декларацією про державний суверенітет від 16 липня 1990 року [93, с. 27]. Метою екологічного контролю є забезпечення дій природокористувачів відповідно до діючого екологічного законодавства за допомогою нормативно-правових приписів. Контроль у галузі екології та природних ресурсів у тій чи іншій формі проводять практично всі державні органи центрального рівня. На переконання О.Я. Лазор, під методом екологічного контролю слід розуміти способи здійснення контрольної діяльності для забезпечення дотримання вимог екологічної діяльності, до яких належить перевірка, обстеження, нагляд, моніторинг, інспектування, аудит, звітність [10, с. 377-378].

Отже, згідно із Законом «Про екологічну експертизу» в Україні здійснюється державна, громадська та інші екологічні експертизи. Державна екологічна експертиза є спеціалізованим високопрофесійним напрямком аналітично-контрольної оціночної діяльності, яка організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями Міністерства екології та природних ресурсів, Міністерства охорони здоров’я України та їх органів на місцях у частині, що стосується негативного впливу техногенних факторів на життя та здоров’я населення [98, с. 337]. Проводиться державна екологічна експертиза на надвідомчому, міжвідомчому та відомчому рівнях [99, с. 143]. Здійснення екологічної експертизи обов’язкове для всіх видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. У проектних матеріалах, які подаються на екологічну експертизу, повинні міститись відомості про оцінку сучасного стану навколишнього середовища за кількісними, якісними та соціально-економічними критеріями, а також висвітлюватися питання прогнозування змін при будівництві та експлуатації об’єкта, що проектується (додаток 1) [96, с. 84].

Окремо зупинимося на понятті екологічного аудиту, під яким В.Я. Шевчук та Ю.М. Саталкіна розуміють перевірку в процесі реалізації проекту вимог, висунутих проведеною раніше екологічною експертизою, або перевірку відповідності природоохоронним та санітарно-гігієнічним нормативам уже існуючих видів діяльності [100, с. 221]. Екологічний аудит займає рівнозначне місце поряд з екологічною експертизою та екологічною інспекцією, створюючи тим самим змішану структуру екоменеджменту. У додатку 3 наведені відмінні ознаки цих трьох форм контролю [96, с. 26-27].

Таким чином, проведення екологічної експертизи ґрунтується  на глибоких екологічних дослідженнях, має на меті обмеження, припинення та ліквідацію негативних джерел впливу на довкілля та здоров’я людей, тобто  передбачає охорону та захист екологічних  прав громадян шляхом вияву ступеня екологічного ризику й безпеку суб’єкта господарської діяльності.

Зазначимо, що ефективна охорона  екологічних прав громадян неможлива  без наявності відповідної інформації. Ця інформація про якість навколишнього  природного середовища збирається та аналізується за допомогою державної системи моніторингу. Моніторинг навколишнього природного середовища – це комплексна система довготривалих спостережень з метою оцінки й прогнозу змін стану біосфери або її окремих компонентів під впливом антропогенного впливу, попередження про критичні ситуації, шкідливі або небезпечні для здоров’я людей, інших живих організмів та їх об’єднань [101, с. 16]. Треба підкреслити те велике значення екологічної інформації, яка повинна бути доведена до відома населення, громадян. Так, екологічна інформація – це будь-які відкриті, повні та достовірні, в певних випадках термінові, документовані та публічно оголошені відомості про події, явища предмети, факти, процеси у сфері використання, відтворення і охорони природних ресурсів, інших природних комплексів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки. Така інформація має включати відомості про стан довкілля, його вплив на здоров’я населення, про якість харчових продуктів та предметів побуту, про випадки і причини їх екстремального забруднення, про рекомендації щодо заходів, спрямованих на зменшення негативного впливу, про наслідки і результати ліквідації цих явищ, екологічні прогнози, про притягнення винних осіб до відповідальності [102, c. 8]. Отже, право громадян на належний доступ до екологічної інформації має велике значення, особливо в останні роки, у зв’язку з екологічними катастрофами, зокрема, техногенного походження. Така інформація повинна бути доступною кожному громадянину та мати певні гарантії щодо її реалізації.

Не останнє місце у забезпеченні охорони екологічних прав громадян належить економічним стандартам і  нормативам. Загальні правові засади екологічної стандартизації закріплені у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Під ними розуміють обов’язкові до виконання державні стандарти, які визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливого впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я людей, інші питання, пов’язані з охороною навколишнього природного середовища і використанням природних ресурсів (ст.32) [18 ].

Відповідно до чинного законодавства  встановлюються ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення, використання природних ресурсів континентального шельфу та виключної економічної зони; лісових ресурсів державного значення; природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; корисних копалин, за винятком загальнопоширених. На основі лімітів, що визначають обсяги природних ресурсів, видаються дозволи на спеціальне використання природних ресурсів [15, с.237]. Надаючи екологічну ліцензію, держава визначає придатність конкретного суб'єкта здійснювати певну екологічну діяльність. Треба зазначити, що інститут екологічного ліцензування покликаний забезпечити регулювання певного виду екологічних суспільних відносин, що виникають у зв’язку з екологічною діяльністю з використанню надр, джерел мінеральних вод, поводженню з небезпечними відходами. І хоча норми екологічного права, що регламентують окремі види екологічних правовідносин, не у всіх випадках повно і однаково встановлюють правовий режим ліцензування екологічної діяльності, разом з тим це коло суспільних відносин має єдину правову природу у вигляді певної юридичної регламентації [103, c. 8].

Незважаючи на те, що інститут ліцензування набуває дедалі більшого значення, базовий Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» не містить визначення цього поняття. Визначення загального поняття «ліцензія» міститься у Господарському кодексі України (ст.14), де зазначається, що ліцензія – це документ державного зразка, який засвідчує право суб’єкта господарювання , ліцензіата, на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Значення екологічного ліцензування зумовлене значенням відповідної ліцензії (дозволу), її отримання є обов’язковою умовою для набуття права природокористування та здійснення цілої низки видів екологічної діяльності. У зв’язку з цим екологічне ліцензування є важливим засобом організаційно-правового забезпечення охорони екологічних прав громадян, ефективним засобом раціонального природокористування [15, с. 254].

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене, треба підкреслити, що належне організаційно-правове  забезпечення охорони екологічних  прав громадян є одним з найважливіших  завдань держави і суспільства. Нині існуюча кризова ситуація в країні підкреслює нехтування об’єктивними законами розвитку природоресурсного комплексу. Діяльність суб’єктів господарювання нагадує хижацьке споживання природних ресурсів. Відсутність ефективних еколого-правових засобів забезпечення сталого природокористування та охорони навколишнього природного середовища є однією з найбільших перешкод на шляху подолання екологічної кризи. У чинному законодавстві майже відсутні реальні важелі економічного стимулювання екологічно-безпечної діяльності; частково зберігається становище, коли суб’єкти природокористування здійснюють загальне управління природними об’єктами; відсутні правові засади екологічного аудиту; існує невідповідність між ступенем суспільної небезпеки екологічних правопорушень і засобами юридичної відповідальності [80, c. 1].

2.2. Суб’єкти  адміністративно-правової охорони  екологічних прав громадян

Як зазначається в  літературі, «процес кардинальних суспільних змін в Україні в останнє десятиліття охопив усі сфери життєдіяльності суспільства. Найбільш характерним явищем у суспільній трансформації є демократизація суспільного і державного життя. Вона проявилася як в інституціональних формах, так і у ціннісних орієнтирах державних і громадських організацій, всього суспільства і насамперед у суверенності українського народу і держави, в розширенні прав і свобод людини і громадянина» [104, с. 145]

Це стосується і характеру  діяльності органів державної влади, оскільки саме ці органи орієнтовані  на обслуговування суспільних потреб. При цьому і в демократичних умовах «жодна держава не може існувати без бюрократичного апарату, але якщо його випустити з-під контролю, то цей апарат може зруйнувати і саму державу» [104, с. 152]. Конституція України закріпила такий аспект регулювання відносин між державою і громадянином, в якому кожне право особи забезпечується всією повнотою влади. Отже, державне управління у сфері охорони екологічних прав громадян має на меті запобігання виснаженню природного потенціалу країни та підтримання належного стану природного навколишнього середовища.

Аналізуючи наукову  літературу, можна дійти висновку, що, розглядаючи адміністративно-правову охорону екологічних прав громадян, ми розглядаємо її як державну охорону екологічних прав громадян. Інакше кажучи, адміністративно-правова охорона, як самостійна науково-практична категорія, визнається частиною державного управління [39, с.25]. Стосовно цього питання зазначимо, що співвідношення понять державне управління та адміністративне управління розглядаються як поняття включення. Тобто будь-які адміністративні відносини завжди є відносинами управління, але не всі відносини управління є адміністративними [90, с. 32].