Правова охорона екологічних прав громадян

Важливою подією в  екологічній політиці став вступ  України 1995 року до складу Ради Європи. Саме цей рік було оголошено Радою Європи «Європейським роком охорони природи». Це сприяло продовженню нормотворчої діяльності. Були прийняті Закони «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (1995), «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995), «Про екологічну експертизу» (1995), «Про пестициди та агрохімікати» (1995).

Гарантом встановлення статусу особи в процесі охорони  навколишнього природного середовища стало прийняття Конституції  у 1996 році, яка проголосила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані в Україні найвищою соціальною цінністю. Ст. 16 Основного Закону закріплено положення про те, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду українського народу є обов’язком держави. Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена (ст.50) [2].

Після прийняття Конституції  процес законотворчості в Україні  триває. Затверджено низку законів, серед яких Закони «Про рослинний світ» (1999), «Про відходи» (1998), «Про захист рослин» (1998), «Про курорти» (2000), «Про об’єкти підвищеної небезпеки» (2001), «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (2003), «Про екологічну мережу України» (2004). Україною було ратифіковано багато міжнародних конвенцій, зокрема Конвенція про біологічне різноманіття» (1994), Конвенція про захист Чорного моря від забруднень (1994), Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення переважно як середовища життя водоплавних птахів (1996) та інші. Але, як свідчить практика, очікуваних позитивних результатів не було досягнуто, тобто проведення законотворчості в екологічному законодавстві не сприяло покращенню кризового стану в екологічній сфері. Розходження, які виникають між цілями екологічної політики та дійсними результатами є наслідком прогалин у екологічному законодавстві. Так, надмірні навантаження, які покладаються на виконавчі органи державного управління є результатом неврахування законодавцем реальних можливостей виконавчих органів, не визначення чітких цілей їх діяльності, фрагментарність підходу до реагування на екологічні проблеми. Все це призводить до непорозумінь та ігнорування головних екологічних цілей країни. Тому вельми нагальною стала потреба розробки науково обґрунтованої концепції формування системи екологічного законодавства на сучасному етапі і прогнозу перспектив його розвитку в майбутньому. При розробці таких концепцій і прогнозів слід виходити насамперед з наявності існуючих теорій та інститутів екологічного законодавства і права, а також діючих законів та інших нормативно-правових актів у цій галузі. Особливе значення має проведення такого аналізу для забезпечення екологічної безпеки населення і безпечності навколишнього середовища [158, с. 6].

Важливе значення для  розвитку законодавства у певній сфері належить урахуванню відповідних  здобутків науки, наукових концепцій  розвитку суспільних відносин. Наукова  концепція являє собою систему  поглядів, ідей положень щодо суті, змісту, форм законодавчих актів, їх систем, структури, функцій, а також основних напрямів розвитку і вдосконалення екологічного законодавства. Так, головним завданням загальноекологічної законотворчої концепції має бути: по-перше, визначення і формування основних напрямів розвитку українського екологічного законодавства, в тому числі і основних його поресурсових галузей і підгалузей, які мають формуватися або вдосконалюватися; по-друге, визначення і формування системи основних принципів екологічного законодавства на найближчу і віддалену перспективу; по-третє, визначення основних факторів, які впливають і можуть впливати на розвиток екологічного законодавства; по-четверте, виявлення основ законодавства і формування системи наукового, інформаційного, організаційного, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення законотворчості в екологічній сфері; по-п’яте, визначення видів та форм законодавчих актів екологічного характеру та їх співвідношення з іншими нормативно-правовими актами в цій сфері; по-шосте, встановлення особливостей здійснення державними органами відповідно до розмежування їх повноважень законотворчості і правотворення, застосування відповідної правотворчої техніки; по-сьоме, прогнозування тенденцій і перспектив розвитку загальноукраїнського екологічного законодавства і права на майбутнє [161, с 34]. Як зазначає В.Н. Лозанський, успіх екологічного законодавства залежить від таких факторів: наскільки чітко екологічне законодавство віддзеркалює природоохоронні пріоритети; наскільки сумісне екологічне законодавство з іншим існуючим законодавством і взагалі з правовою системою; наскільки сумісним воно є з історичною адміністративною та інституційною основою - наскільки реальним є його застосування та впровадження за допомогою примусових засобів [147, с. 34].

Відзначимо, що Концепція  Державної програми охорони навколишнього  природного середовища на період 2011-2015 років затверджена 22 грудня 2010 року на засіданні Кабінету Міністрів України покликана розв’язати основні екологічні проблеми АР Крим, а саме зменшити об’єми скидання забруднених та недостатньо очищених стічних вод на 45 відсотків; викидів забруднюючих речовин в атмосферу- на 10 відсотків; збільшити утилізацію відходів на 15 відсотків; забезпечити повне знешкодження непридатних пестицидів; повністю завершити винесення меж об’єктів природно-заповідного фонду в натурі; збільшити лісистість територій на 15 відсотків [162]. Прийняття даної Концепції підтверджує ті важливі кроки, які вже зроблені на шляху до сталої охорони та захисту екологічних прав громадян.

Подальший розвиток екологічного законодавства повинен проводитися  з урахуванням екологічних вимог, які знайдуть своє відображення у  всіх нормативно-правових актах екологічного характеру. Важливим є розгляд принципів, які покладені в основу побудови та формування екологічного законодавства. Аналіз вітчизняного законодавства підтверджує висновок про те, що основні принципи діяльності суспільства, які спрямовані на ефективне природокористування, охорону навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, що закладені в Конституції України, є найбільш збалансованими з екологічної точки зору порівняно з іншими країнами [163, c. 13]. До таких принципів слід віднести демократизм, конституційність, соціальну справедливість, науковість, стабільність, системність, гласність, інформаційну забезпеченість законотворчості. Головними вимогами, які повинні бути виконанні при удосконаленні нормативно-правової бази охорони екологічних прав громадян є пріоритет норм про права людини і громадянина в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Зараз, в умовах необхідності докорінного перегляду чинного  екологічного законодавства України, прийняття якісно нових законодавчих актів та інших нормативно-правових актів, проведення їх систематизаці, доцільним є прийняття Комплексної концепції екологічного законодавства України, яка б передбачала розробку таких основних питань, як основні фактори і напрями та принципи розвитку екологічного законодавства, види і форми законодавчих актів, їх співвідношення з іншими нормативно-правовими актами у цій галузі, система забезпечення законотворчості (наукове, інформаційне, організаційне, фінансове тощо), шляхи підвищення законодавчої техніки, програма вдосконалення, прогноз розвитку і механізми реалізації екологічного законодавства. В концепції мають бути відображені і втілені також інші питання розвитку законодавчої й іншої нормативно-правової бази в галузі екологічних правовідносин, правотворчості, правосприйняття і правозастосування [161, c. 44].

Правовою основою формування та реалізації пріоритетних напрямів розвитку нормативно-правового забезпечення екологічних прав громадян є Конституція  України, яка закріпила головні  права і свободи людини і громадянина  в екологічній сфері, системи і повноваження державних органів та громадських організацій, вимоги екологічної безпеки. Нині важливим законодавчим актом, який діє поряд з Конституцією, є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який став рішучим фактором у законотворчості, але вже сьогодні ми можемо бачити, що покладені на нього завдання не були досконало визначені та виконані через закладені помилкові принципи, які не в повній мірі відповідали рівню теоретичних розробок.

Закон України «Про охорону  навколишнього природного середовища» є головним нормативно-правовим актом серед правоохоронних та інших законодавчих актів інших галузей права. Тобто всі положення відносно охорони навколишнього природного середовища, які містяться в інших нормативно-правових актах повинні відповідати цьому Закону, оскільки він містить норми – принципи, дія яких поширюється на все законодавство України. Закон України «Про охорону навколишнього середовища» концентрує увагу саме на охороні природи та окремих її компонентів. Водночас, слід відмітити, що, на нашу думку, закріплений у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» перелік екологічних прав громадян не є повним. Вважаємо, що перелік екологічних прав громадян повинен включати: а) право на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; б) право на отримання від державних органів необхідної інформації про стан навколишнього природного середовища (стан ґрунтів і надр, води і повітря, рослинного і тваринного світу, стан захворюваності населення); в) право на участь у проведенні відповідної екологічної експертизи; г) право на прийняття заходів по запобіганню погіршення природних та побутових умов життя; д) право на компенсацію збитків, завданих навколишньому природному середовищу та здоров'ю людей; е) право на проведення референдумів, стосовно прийняття важливих екологічних рішень; ж) право на отримання достовірної інформації про розмір впливу на екологічне середовище при проектуванні будівництва та експлуатації екологічно небезпечних об’єктів; з) право на протест проти екологічно шкідливої діяльності; право на проведення мітингів та зборів, стосовно скасування екологічно небезпечних рішень органів влади; і) право на забезпечення екологічно чистими продуктами харчування та товарами споживання.

Безумовно, дослідження потребує також співвідношення Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» з законодавством інших галузей права. Так, законодавець виходив з тієї позиції, що кожен закон повинен існувати сам по собі, але ж дане міркування призводить до погіршення екологічного стану країни. Прикладом може слугувати те, що законодавство України про охорону навколишнього природного середовища відокремлює курортні та рекреаційні території, як території особливо охоронні, в той же час містобудівне законодавство не зазначає порядку їх правової охорони при здійсненні архітектурної та містобудівної діяльності. Ситуацію погіршує також відсутність законодавчого ліцензування на виконання спеціальних видів робіт у проектуванні та будівництві на території курортів суб’єктами підприємницької діяльності, що ускладнює можливості Державної служби туризму і курортів по притягненню винних до адміністративної відповідальності.

Систематизація вітчизняного законодавства у сфері забезпечення екологічних прав громадян залежить від рівня організації роботи законодавчих органів держави, їх відповідних, послідовних дій і характеризується виконанням ними таких функцій, як планування робіт по систематизації законодавства у сфері забезпечення екологічних прав громадян та наукового забезпечення його систематизації [163, c. 13]. З цього приводу доречною є думка Н.А. Орлова, який пропонує консолідувати деякі правові акти залежно від об’єкта правового регулювання в консолідований правових акт у вигляді, наприклад, Положення. Так, відношення у сфері охорони та захисту рослин регулюються Законами України «Про захист рослин», «Про пестициди та агрохімікати», «Про карантин рослин» та іншими нормативно-правовими актами, котрі регулюють правовідносини, пов’язані з захистом рослин сільськогосподарського та іншого призначення, дерев, рослин закритих ґрунтів, продукції рослинного походження від захворювань, бур’янів ; визначають права та обов’язки підприємств, закладів, організацій всіх форм власності та громадян, повноваження органів виконавчої влади та посадових осіб у даній сфері. Об’єднання підзаконних нормативно-правових актів у новий правовий акт у вигляді Положення створює можливості зробити його настільною книгою для всіх практикуючих працівників, які мають відношення до рослинно-правових норм, та підвищити тим самим ефективність їх використання у правозастосовчій діяльності [164, с. 131-133]. Треба погодитись із зазначеною авторською думкою, що зараз екологічне законодавство охоплює великий правовий масив, що не виключає протиріччя та логічну непослідовність викладу їх змісту, дублювання. Тому, з нашої точки зору, доречною є також розробка консолідованого правового акту, однак не у вигляді Положення, а у вигляді «Основ охорони та захисту навколишнього природного середовища», що є у певній мірі виходом із нині існуючої непростої ситуації, оскільки дані Основи допоможуть запобігти існуванню техніко-правових помилок. Загалом консолідацію необхідно проводити у наступних напрямах: забезпечення екологічних прав людини і громадянина; раціональне використання природних ресурсів; боротьба із забрудненнями навколишнього природного середовища. Проведена консолідація надасть змогу систематизувати деякі підзаконні нормативно-правові акти та виключити усі можливі протиріччя та дублювання їх змісту.

Слід також підкреслити, що аналіз структури законодавства свідчить про стійку тенденцію до зменшення прийнятих законів у ній та збільшення чисельності інших нормативно-правових актів [165, c. 11]. За допомогою підзаконних нормативно-правових актів вирішуються деякі важливі питання процедурного порядку, тому потрібно, щоб з часом частина їх була закріплена у кодексах, а інша частина їх була об’єднана у консолідований акт у напрямах, які зазначені нами вище. Аналіз законодавства про охорону навколишнього природного середовища дозволяє зробити висновок про можливість його систематизування як шляхом інкорпорації, так і шляхом кодифікації та консолідації. Гармонізація екологічного законодавства з усією правовою системою України передбачає формування правового мислення у суспільстві про необхідність екологізації у цілому законодавства країни. Тільки у цьому випадку можна говорити про екологічне право, його підгалузі та інститути як нормативно цілісні регулятори суспільних відносин у сфері екології [166, c. 49-51].