Совершенствования организации размещения государственного заказа

Нормы, касающиеся количества товаров и их ассортимента, содержатся в ГК РФ (ст. ст. 465, 467). Требования к качеству предмета исполнения базируются на императивных нормах законодательства (п. 1 ст. 469, п. 1 ст. 721 ГК РФ). В случае отсутствия в договоре условий о качестве товаров качество всегда можно определить (п. п. 2, 3 ст. 469, п. 1 ст. 721 ГК РФ).

В Гражданском кодексе  РФ предусмотрены два вида гарантии качества товара (ст. 470), результата выполнения работ (ст. ст. 722, 755) - законная и договорная.

Качество услуги по договору возмездного оказания услуг специально не регулируется. Вместе с тем ст. 783 ГК РФ предусматривается возможность применения к договору возмездного указания услуг отдельных положений о подряде, что, как отмечалось выше, свидетельствует о сходном характере действий, совершаемых по договору возмездного оказания услуг и договору подряда. Рассматриваемым Кодексом предусмотрены последствия нарушения продавцом условия договора о качестве товара (ст. 475) и качестве работы (ст. 723). Согласно ГК РФ комплектность товара определяется в соответствии с договором (ст. 478).

По ч. 12 ст. 9 Закона о размещении заказов в государственный контракт в обязательном порядке включается условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов.

Практика показывает, что  проблемным вопросом в сфере госзаказов является вопрос о качестве товаров (результатов работ, услуг). Так, Торгово-промышленная палата РФ, эксперты которой принимают участие в приемке товаров, столкнулась с ситуацией, когда на начальной стадии реализации важного проекта в сфере госзаказов выяснилось, что 78% товаров не соответствовало требованиям государственных стандартов, технических условий, санитарных норм и правил. В конечном счете указанный показатель был уменьшен более чем в два раза.

В связи с этим предлагается принять подзаконные акты, касающиеся проведения независимой и качественной экспертизы, внести необходимые изменения  в Закон о размещении заказов. Так, Торгово-промышленной палатой РФ предлагаются, в частности, следующие меры:

выявление наиболее достойных  и конкурентоспособных поставщиков, формирование территориальными торгово-промышленными  палатами реестров надежных партнеров, сведениями из которых могут пользоваться государственные заказчики;

независимая экспертиза на всех стадиях формирования и реализации государственного заказа;

сертификация производителя  на его соответствие различным регламентным требованиям в части используемого  сырья, технологических процессов, компетентности кадров.

Реализация этих мер во многом позволит не только улучшить положение  дел в области качества товаров, поставляемых в рамках госзаказа, но и повысить конкурентоспособность  отечественных товаропроизводителей.⁶³

Е.М. Примаков отмечает, что  торгово-промышленные палаты могут  вести реестры предприятий, поставляющих продукцию для государственных  нужд, формировать каталоги их товаров  и услуг, подтверждать достоверность  данных об участниках торгов и соответствия их продукции требованиям безопасности и качества. По его мнению, бизнес тоже должен участвовать в «чистке» своих рядов от недобросовестных поставщиков товаров, налоговых  уклонистов и взяткодателей. В связи  с этим следует отметить, что привлечение  к решению рассматриваемых вопросов независимых экспертов, в частности  представителей торгово-промышленных палат, возможно применительно к  наиболее значимым госзаказам (в том  числе с точки зрения их объемов и цены).⁶⁴

Специальные требования в  отношении исполнения денежных обязательств содержатся в ст. ст. 317 - 319, 327, 395 ГК РФ.

Исполнение договорного  обязательства может быть произведено лишь определенными лицами: надлежащим должником надлежащему кредитору. В подавляющем большинстве случаев стороны, заключившие договор, одновременно являются субъектами его исполнения. При этом стороны в обязательстве - кредитор и должник - могут быть представлены несколькими лицами (п. 1 ст. 308 ГК РФ). Множественность лиц может характеризовать как одну сторону, так и каждую из сторон обязательства. При этом различают активную, пассивную и смешанную множественность, а также долевые, солидарные и субсидиарные обязательства.

Анализ специальных правовых актов показывает, что для сферы  госзаказов не характерно наличие множественности  лиц в обязательстве. Так, в отношении  государственного заказчика прямо  подчеркивается необходимость индивидуального  заключения государственного контракта. Например, при совместном участии  нескольких государственных заказчиков в размещении госзаказов (путем проведения совместных торгов в форме конкурса либо аукциона) каждый из них должен самостоятельно заключить государственный  контракт (ч. 6 ст. 10 Закона о размещении заказов). Такой подход можно объяснить необходимостью индивидуализации ответственности за выполнение конкретного госзаказа.

В специальном законодательстве отсутствуют нормы, разрешающие  либо запрещающие участие в обязательстве  нескольких поставщиков (подрядчиков, исполнителей), однако анализ правовых актов позволяет сделать вывод  о том, что по общему правилу подразумевается  индивидуальное участие в обязательстве  и со стороны контрагента государственного заказчика. Нам представляется нецелесообразным исключать множественность лиц в обязательстве со стороны поставщика (подрядчика, исполнителя), руководствуясь соответствующими положениями гражданского законодательства. Это может быть, например, ситуация, когда несколько объединившихся подрядчиков заключают один государственный контракт с государственным заказчиком. В случаях, когда предмет обязательства неделим (при строительном подряде и т.д.), данные лица признаются по отношению к заказчику солидарными должниками и, соответственно, солидарными кредиторами (ст. 707 ГК РФ). Такая ситуация может рассматриваться в качестве варианта привлечения на рынок госзаказов субъектов малого, а также среднего бизнеса. При этом следует исходить из того, что неделимость предмета обязательства в крупных госзаказах фактически исключает использование процедуры, предусмотренной Законом о размещении заказов применительно к субъектам малого предпринимательства. Речь идет о части госзаказа, отдаваемой данным субъектам в соответствии со ст. 15 Закона о размещении заказов.

В некоторых ситуациях  на стадии исполнения договора появляются лица, не участвовавшие в его заключении.

Перепоручение (возложение) исполнения означает, что должник  возложил совершение действий, направленных на исполнение обязательства, на третье лицо (ст. 313 ГК РФ). При этом должник отвечает перед кредитором за действия третьего лица (ст. 403 ГК РФ). Переадресовка исполнения означает, что должник имеет право исполнить обязательство либо кредитору, либо лицу, прямо указанному кредитором. Так, лица, получающие товары по отгрузочным разнарядкам, не являются стороной государственного контракта и должны рассматриваться как третьи лица, принимающие исполнение и никаких прав по данному контракту не приобретающие (ст. 531 ГК РФ).

Гарантией прав поставщика (исполнителя) служит норма, согласно которой  при оплате товаров по договору поставки товаров для государственных  нужд покупателем государственный  заказчик признается поручителем по денежному обязательству покупателя. Это означает, что в случае неоплаты товаров покупателем государственный заказчик будет отвечать перед поставщиком (исполнителем) в полном объеме, включая возмещение убытков, вызванных неоплатой поставленных товаров (ст. 532 ГК РФ).

Гражданским кодексом РФ также предусмотрены определенные особенности последствий неисполнения государственным заказчиком обязанности по возмещению поставщику убытков, причиненных в связи с исполнением последним государственного контракта, заключение которого являлось для него обязательным. Такие убытки подлежат возмещению государственным заказчиком не позднее 30 дней со дня передачи товара в соответствии с контрактом. В случае неисполнения данной обязанности государственным заказчиком поставщик вправе отказаться от исполнения как государственного контракта (и потребовать при этом возмещения убытков, вызванных его расторжением), так и договора поставки товаров для государственных нужд. При этом убытки, причиненные покупателю в связи с таким отказом, также должны быть возмещены государственным заказчиком (ст. 533 ГК РФ).

Государственный заказчик вправе отказаться от товаров, поставка которых  предусмотрена государственным  контрактом, лишь при условии возмещения причиненных этим убытков как  поставщику (исполнителю), так и покупателям  по договорам поставки, которые были изменены или расторгнуты в силу отказа государственного заказчика  от соответствующих товаров.

Просрочка исполнения согласно ГК РФ возможна как со стороны должника (ст. 405), так и со стороны кредитора (ст. 406). Должник, просрочивший исполнение, отвечает перед кредитором за убытки, причиненные просрочкой, и последствия невозможности исполнения, случайно наступившей во время просрочки. Просрочка кредитора дает должнику право на возмещение убытков, причиненных просрочкой. Законодательством за просрочку исполнения предусмотрено применение мер гражданско-правовой ответственности как к государственному заказчику, так и к его контрагенту.

Подрядчик может нести  ответственность за нарушение как  начального и конечного, так и  промежуточных сроков выполнения работы (абз. 2 п. 1 ст. 708 ГК РФ). Согласно Основным положениям порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации при задержке аванса, оплаты выполненных работ и окончательных расчетов государственный заказчик возмещает второй стороне причиненные убытки, включая затраты по уплате процентной ставки за кредит.

В случае несоблюдения содержащихся в государственном контракте  сроков ввода в действие строящихся объектов бюджетное финансирование и льготное государственное кредитование работ приостанавливаются. Кроме  того, при необеспечении установленных  государственным контрактом сроков ввода в действие соответствующих  объектов по вине подрядчика с него взыскивается штраф в размере 1/1000 доли договорной стоимости за каждый день просрочки до фактического завершения строительства. Подрядчик обязан устранить  допущенные дефекты в установленный  государственным контрактом срок, а  если срок в нем не указан - в течение 12 месяцев со дня приемки объекта.

Законом о размещении заказов предусматривается, что в случае просрочки исполнения государственным заказчиком договорного обязательства вторая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пени), которая начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства начиная со дня, следующего после истечения установленного срока исполнения. Размер неустойки устанавливается в размере 1/300 действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования ЦБ РФ. Государственный заказчик освобождается от уплаты неустойки, если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны (п. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов). Данное положение означает, что Закон о размещении заказов вводит повышенную, безвиновную ответственность за нарушение договорного обязательства. На это обстоятельство обращается внимание в научной литературе.⁶⁵

Применительно ко второй стороне  государственного контракта Законом о размещении заказов предусмотрено, что в государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным контрактом.

В случае просрочки исполнения контрагентом государственного заказчика  обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки  исполнения обязательства, предусмотренного начиная со дня, следующего после  дня истечения установленного государственным  или муниципальным контрактом срока  исполнения обязательства. При этом размер неустойки (штрафа, пеней) устанавливается  государственным контрактом в размере  не менее 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования ЦБ РФ. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка  исполнения указанного обязательства  произошла вследствие непреодолимой  силы или по вине заказчика (ч. ч. 10, 11 ст. 9 Закона о размещении заказов).

Одним из неблагоприятных  последствий просрочки является возложение риска случайной гибели или случайного повреждения имущества  на сторону, допустившую просрочку (п. 2 ст. 705 и др. ГК РФ).

Гражданское законодательство не содержит разъяснений термина  «способ исполнения обязательств». В юридической литературе под данным термином понимается порядок исполнения обязательства. Способы исполнения обязательства передать предмет определяются свойствами того, что передается, а также условиями договора и указаниями нормативных актов. Порядок исполнения обязательств представляет интерес в случае, когда должник обязан передать кредитору какую-либо совокупность вещей (комплект оборудования, определенную сумму денег и т.д.). При этом может возникнуть вопрос о том, вправе ли должник исполнять обязательство по частям или должен исполнить его непременно целиком. По закону в этом случае кредитор вправе не принимать исполнения обязательства по частям, если иное не предусмотрено иными правовыми актами, условиями договора и не вытекает из обычаев делового оборота или существа обязательства (ст. 311 ГК РФ). Кредитор вправе не принимать и исполнение в целом, когда оно должно исполняться по частям. В обоих случаях наступают последствия, установленные на случай просрочки исполнения.