Совершенствования организации размещения государственного заказа

К отношениям по поставкам товаров для государственных  или муниципальных нужд в части, не урегулированной правилами § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются правила о договоре поставки.

Вместе  с тем государственный или  муниципальный контракт обладает рядом  существенных особенностей, не позволяющих  его рассматривать в качестве обычного договора поставки. К числу  основных особенностей можно отнести  следующие.

Во-первых, специальный субъектный состав. Стороной государственного или муниципального контракта является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или  муниципальное образование. От имени  публичного образования контракт заключает  государственный или муниципальный  заказчик (ч. 1 ст. 9 Закона о размещении заказов).

Во-вторых, особая цель контракта - обеспечение  публичных нужд.

В-третьих, применение специальных способов размещения заказов публичных образований (торгов в форме конкурса или аукциона, без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика).

В-четвертых, осуществление финансирования поставок товаров за счет бюджетных средств  и привлекаемых для этих целей  средств внебюджетных источников.

В-пятых, особые правила по исполнению, изменению  и расторжению государственного или муниципального контракта (ст. 533, 534 ГК РФ).

В-шестых, более сложный характер складывающихся правоотношений между публичным  образованием и второй стороной контракта, что отражается в том числе и в наименовании второй стороны - поставщик (исполнитель). Эти и иные особенности государственного и муниципального контракта позволяют рассматривать его в качестве особой разновидности договора поставки. В целом ряде случаев в государственном контракте предусматривается возможность государственного заказчика предъявлять не только требования к готовой продукции, но и определенные технологические и иные требования к ее производству.⁴²

На содержание государственного контракта непосредственное влияние оказывают правила Закона о размещении заказов об условиях, включаемых в государственный контракт.

Так, ч. 3 ст. 29 предусмотрено, государственный контракт заключается на условиях, указанных в поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, заявке на участие в конкурсе и в конкурсной документации. Требования к содержанию конкурсной документации предусмотрены ч. 4 ст. 22. Среди сведений, указанных в данной статье, - описание товара, его функциональных характеристик (потребительских свойств); количество, качество товара; требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества товара; место, условия и сроки (периоды) поставки; форма, сроки и порядок оплаты товара; источник финансирования товара; порядок формирования цены контракта; сведения о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиками; порядок применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком России и используемого при оплате заключенного контракта. Прикладываемый к конкурсной документации проект государственного контракта рассматривается как неотъемлемая часть конкурсной документации. Подавая заявку на участие в конкурсе, участник выражает свое согласие на условия, указанные в конкурсной документации.

Государственный заказчик вправе требовать предоставления обеспечения исполнения контракта (безотзывной банковской гарантии или  страхования ответственности по контракту или передачи заказчику  в залог денежных средств), при  этом контракт заключается только после  предоставления обеспечения. Способ обеспечения  исполнения контракта из перечисленных  способов участник конкурса определяет самостоятельно.

При этом обязательными условиями, включаемыми  в поданную заявку на участие в  конкурсе, согласно ч. 3 ст. 25 являются функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качественные характеристики, предлагаемая цена контракта. Требовать иные сведения, относящиеся к условиям контракта, запрещено.

При определении  лучших условий контракта, предложенных на участие в конкурсе, как указывалось, конкурсная комиссия оценивает предложения  по цене, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара или качественным характеристикам, расходы на эксплуатацию товара, расходы  на техническое обслуживание товара, сроки (периоды) поставки товара, сроки  предоставления гарантий качества товара, объем гарантий качества товара (ч. 4 ст. 28). Соответственно, именно данные условия включаются в государственный контракт.

Аналогичные правила установлены Законом о размещении заказов применительно к условиям контракта, заключаемого по результатам аукциона.⁴³

Государственный контракт в таких случаях заключается  на условиях, указанных в извещении о проведении открытого аукциона и документации об аукционе, по цене, предложенной победителем аукциона, либо в случае заключения контракта с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, по цене, предложенной таким участником (ч. 3 ст. 38). Заказчик вправе установить также требование предоставления обеспечения исполнения контракта, способ которого из указанных в ч. 4 ст. 38 способов определяется участником самостоятельно.

В извещении  о проведении открытого аукциона, поскольку в качестве объекта  выступают товары массового спроса, как было указано, содержатся сведения о предмете контракта с указанием  количества поставляемого товара и  места поставки товара. Более развернутые требования к поставляемому товару предусмотрены в документации об аукционе (к качеству, техническим характеристикам товара, безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, размерам, упаковке, отгрузке товара и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика) (ч. 2, 2.1 ст. 34).

В подаваемой участником размещения заказа заявке указываются сведения о функциональных характеристиках (потребительских  свойствах) и качественных характеристиках  товара, а также копии документов, подтверждающих соответствие товара требованиям, установленным в соответствии с законодательством, если установлены такие требования (п. 2 ч. 2 ст. 35).

При проведении запроса котировок цен государственный  контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, по цене, предложенной победителем в котировочной заявке или в котировочной заявке участника  размещения заказа, с которым заключается  контракт в случае уклонения победителя от заключения контракта (ч. 8 ст. 47).

Кроме того, в Закон о размещении заказов  включены императивные нормы об условиях государственного и муниципального контракта. Так, в ч. 4.1 ст. 9 предусмотрено, что цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за отдельными исключениями.

В ч. 10 ст. 9 предусмотрено, что в контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорного обязательства, и в самом законе установлена ответственность как заказчика, так и поставщика (ч. 9 и 11 ст. 9).

Новым требованием, установленным Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁴ (далее - Закон об энергосбережении), является требование о том, что производимые на территории Российской Федерации и импортируемые в Российскую Федерацию товары (из числа бытовых энергопотребляющих устройств, компьютеров, других компьютерных электронных устройств и организационной техники) должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, их маркировке, на этикетках. Виды товаров, на которые распространяется данное требование, перечислены в постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1222.⁴⁵

Как указывалось  ранее, специальные требования энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утверждены постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1221.⁴⁶

Закон о  размещении заказов также требует  включения в государственный  контракт обязательного условия  о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в контракте.

Помимо Закона о размещении заказов, положения о существенных условиях государственного контракта предусмотрены и в иных федеральных законах и других нормативных правовых актах.

Так, в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусмотрено, что продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым этим контрактом. Данное положение нуждается в изменении, поскольку обязательные требования к безопасности товаров в настоящее время устанавливаются техническими регламентами.⁴⁷

К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции.

Поставляемая  по государственным контрактам продукция, подлежащая в соответствии с законами Российской Федерации обязательной сертификации, должна иметь сертификат и знак соответствия, выданные или  признанные уполномоченным на то органом (п. 4 ст. 3 Закона о поставках продукции  для федеральных государственных  нужд).

Специальные законы о государственных закупках отдельных видов товаров не называют прямо, какие из условий контракта  относятся к существенным, однако устанавливают, какие условия необходимо согласовать с поставщиками при заключении контрактов. Так, при заключении государственного контракта на поставку материальных ценностей в государственный резерв с поставщиками согласовывается номенклатура, объем, качество, цена и сроки поставки.

Перечень существенных условий государственного контракта установлен постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем предусмотрено, что государственный контракт считается заключенным, когда между сторонами достигнуто соглашение по следующим основным условиям:

- предмет  государственного контракта (параметры  конечной продукции, наименование, номенклатура (ассортимент), количество, качество и др.);

- приемлемая  для обеих сторон цена государственного  контракта;

- сроки  исполнения государственного контракта;

- права,  обязанности и ответственность  сторон.

Следует отметить, что права и обязанности  сторон согласно общим положениям договорного  права не относятся к условиям договора. Ответственность не влияет на факт заключения договора.

По структуре  государственный контракт имеет  существенные особенности по сравнению  с договором поставки.

В качестве организационно-экономических условий  государственного контракта предусмотрены:

- порядок  ведения работ (поставок) по заказу  и порядок их прекращения по  требованию государственного заказчика  или по просьбе поставщика;

- сроки  и этапы проведения работ и порядок взаимоотношений между их участниками;

- условия  продления срока выполнения заказа;

- порядок  и сроки пересмотра спецификаций  и других отдельных условий  государственного контракта;

- условия  патентования изобретений, открытий, сделанных при выполнении государственного  контракта.

Особенностью  объектов государственного контракта  является то, что в качестве таковых  могут быть различные виды товаров, в том числе и ограниченные в обороте (к примеру, военная  техника и различные виды вооружения). Соответственно, сроки изготовления ряда изделий значительны по продолжительности. Производство таких изделий является сложным и требующим согласования не только конечных результатов, но и промежуточных этапов. Эти обстоятельства вызывают необходимость более тесного взаимодействия государственного заказчика и поставщика в процессе производства и поставки товаров для государственных нужд. Условия взаимодействия сторон отражаются в заключаемых государственных контрактах.

В качестве объектов государственных контрактов выступают товары тех отраслей, которые  являются конкурентоспособными или  могут составить конкуренцию  на мировом рынке. Политика государства  должна быть направлена на защиту и  поддержку отечественной высокотехнологичной  продукции (продукция атомной промышленности, биотехнологий и др.).

Государственные закупки товаров поэтому можно рассматривать как средство государственной поддержки отечественной промышленности.

Подробные характеристики закупаемых товаров  государственные заказчики указывают  в конкурсной документации, документации об аукционе и в запросе котировок.

К товарам, поставляемым по государственным контрактам, предъявляются более жесткие  требования.

Как уже  указывалось, п. 4 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставляемая продукция по государственному контракту должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, предусмотренным государственными контрактами.