Совершенствования организации размещения государственного заказа

Закон 1992 г. действовал до момента вступления в силу Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»⁸ (далее - Закон 1994 г.).

Как отмечено в Приказе Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов на закупку товаров, квалификационному отбору поставщиков»⁹ - до вступления в действие ч. II Гражданского кодекса РФ¹⁰ отношения по закупкам продукции для федеральных государственных нужд регулировались практически только Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 1994 г.

6 мая  1999 г. был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»¹¹ (далее - Закон 1999 г.). В его преамбуле указано, что Закон регулирует отношения, возникающие между организатором и участником конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.

Законом предусматривалось, что размещение заказов для государственных нужд осуществляется путем проведения конкурсов. Как отмечено в письме Федеральной налоговой службы, Закон 1999 г. при подготовке и проведении конкурсов предоставлял заказчику более широкие возможности для установления условий (критериев) при выборе участника - победителя, предложившего лучшие условия поставки продукции.¹²

21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹³, действующий по сегодняшний день.

Таким образом, Россия обладает богатейшим опытом в  области управления правоотношениями, связанными с государственными закупками.

В России достаточно рано появились специальные  нормативные акты, регулирующие отношения  по удовлетворению потребностей государства  в соответствующих товарах, работах  и услугах.

Выполняя  функции механизма обеспечения  государственных потребностей, казенные заказы при этом являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт  и оборона выступали главным  источником спроса для железоделательной  и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная  с середины XIX в., было непосредственно  связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные  средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного  потребителя, появившегося благодаря  государству и его специфическим  потребностям.

1.2 Опыт зарубежного регулирования  отношений в сфере закупок  товаров для государственных  нужд

В XIX в. основная доля государственных расходов зарубежных стран в сфере закупок (поставок) товаров, выполнения работ, оказания услуг  для общественных нужд приходилась  на военные нужды. По мере расширения перечня государственных потребностей и роста объемов государственного потребления возрастала роль государственных  закупок в развитии национальных экономик. В связи с усиливающейся  конкуренцией между национальными  товаропроизводителями за право  являться поставщиками продукции для государственных нужд первоначально возникла необходимость закрепления в национальных системах законодательства принципа равного доступа, а затем и ряда других принципов, а также порядка, способов и процедур проведения торгов.

Во второй половине XX в. на фоне усиливающегося влияния  либеральных экономических теорий и признания преимуществ свободной, недискриминационной торговли был заключен ряд международных соглашений в рассматриваемой сфере. Так, страны - партнеры Генерального соглашения о тарифах и торговле от 30 октября 1947 г. в 1979 г. заключили Соглашение о государственных закупках, основной целью которого является упрощение доступа к рынкам государственных закупок стран-участниц. В 1994 г. при активном содействии со стороны Всемирной торговой организации (ВТО) в рамках Уругвайского раунда переговоров было подписано Многостороннее соглашение о государственных закупках. Советом Европейского сообщества были введены директива о работах 1971 г. и директива о поставках 1976 г., основной целью которых является обеспечение прозрачности государственных закупок, в частности, за счет необходимости объявления о закупках в рамках всего Сообщества, подготовки технических спецификаций, не дискриминирующих потенциальных участников торгов, применения объективных критериев для участия в торгах и определения победителя.

В конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века программы  интеграции в сфере государственных  закупок были разработаны в рамках Европейской ассоциации свободной  торговли (ЕАСТ). В дальнейшем роль данной организации снизилась в связи  со вступлением ее стран-участниц в  ЕС. В 1992 г. было подписано Соглашение о создании Североамериканской ассоциации свободной торговли (NAFTA), в гл. 10 которого включены правила о государственных  закупках. К сожалению, попытки заключения международных соглашений в рассматриваемой  сфере в рамках группы стран, находящихся  на постсоветском пространстве, не увенчались успехом.

Заслуживает внимания опыт организации и проведения закупок по проектам международных финансовых организаций, в первую очередь Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка и ЕБРР четко регламентированы, при этом за небольшим исключением закупки проводятся с применением конкурсных способов. Закупки по проектам Всемирного банка проводятся в соответствии с нормативными актами «Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам МАР» и «Руководство. Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом». К способам закупки товаров и работ относятся: международные конкурсные торги (в том числе с проведением и без проведения предварительного квалификационного отбора, одно- и двухэтапные); ограниченные международные торги (применяются при небольшой стоимости контракта или при ограниченном числе поставщиков продукции, которым персонально рассылаются приглашения для участия в конкурсе); национальные конкурсные торги (проводятся при участии в конкурсе только национальных поставщиков, могут проводиться в соответствии с законодательством о государственных закупках страны-заемщика); международные закупки в свободной торговле (основаны на сравнении цен, объявленных не менее чем тремя поставщиками из двух разных стран); национальные закупки в свободной торговле (проводятся в случае, если необходимая продукция может быть получена более чем у одного источника в стране реализации проекта); прямое заключение контракта. При закупке товаров и работ основным критерием выбора победителя является цена.

Закупки консультационных услуг проводятся с применением способов: отбора по качеству и стоимости; отбора по качеству; отбора в условиях фиксированного бюджета; отбора по наименьшей стоимости; отбора по квалификации; внеконкурсного отбора. Главным критерием при закупке  консультационных услуг является их качество.

Закупки по проектам ЕБРР проводятся на основании  Принципов и правил закупок товаров  и услуг для проектов, финансируемых  ЕБРР. При закупках товаров и работ  используются следующие способы: международные  торги; национальные торги; двухэтапные  торги; выборочные торги; запрос котировок; торги с одним участником. Как  и в директивы ЕС, в указанные  нормативные акты периодически вносятся изменения. Так, новая редакция указанных  руководств Всемирного банка была принята в мае 2004 г. Нормативный акт ЕБРР в новой редакции действует с августа 2000 г., в него также вносились изменения. Следует отметить, что многие международные финансовые институты также приняли аналогичные директивы и руководства.

При поддержке  международных финансовых институтов Комиссией ООН по праву международной  торговли (ЮНСИТРАЛ) в 1994 г. был принят Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг.¹⁴ Целями принятия Типового закона являются оказание помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой в совершенствовании законодательства по государственным закупкам, а также устранение препятствий в международной торговле. Типовой закон включает общие положения, методы закупок и условия их использования, описание процедур торгов, особенности закупок услуг, процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами, порядок обжалования. Данный акт использовался при разработке национального законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы, а также в странах постсоветского пространства, в том числе в Российской Федерации.

Анализ  национальных систем законодательства зарубежных государств в рассматриваемой сфере позволяет сделать ряд выводов. Так, к источникам правового регулирования рассматриваемых отношений в этих странах относятся специальные законы, постановления и директивы кабинета министров, министерств (ведомств) и т.д.

Для национальных систем законодательства (а также  для международных проектов) характерно наличие нормативно закрепленной системы  принципов осуществления общественных закупок. Выделяют следующие принципы:

Транспарентность (прозрачность), под которой понимается обеспечение доступности всей относящейся к закупкам информации для потенциальных участников и общественности;

Подотчетность и соблюдение процедур как строгое  соблюдение закупающими организациями  установленного порядка проведения закупок. Вся относящаяся к закупкам документация должна быть доступна для  государственного и общественного  контроля;

Открытая  и эффективная конкуренция. Применение методов закупок, в той или  иной мере ограничивающих конкуренцию, допускается лишь при наличии  оговоренных в законодательстве оснований;

Справедливость  как обеспечение равных возможностей для всех потенциальных участников на получение заказа.

Применительно к отечественной терминологии речь идет прежде всего о принципах размещения госзаказов конкурентными способами. Следует отметить, что в отечественном законодательстве принципы размещения заказов не закреплены.

Для стран  с федеративным устройством, таких  как США, Индия и др., в которых  составляющие территории обладают существенной самостоятельностью, собственным бюджетом и налоговой базой, в целом  характерна децентрализация законодательства: отдельные территории обычно осуществляют закупки для своих нужд по собственным  правилам.

Основными целями (задачами) правового регулирования  общественных закупок за рубежом являются повышение эффективности расходования бюджетных средств, предотвращение коррупции, обеспечение равного доступа всех потенциальных участников к закупкам, поддержка малого бизнеса и т.д.

В той  или иной мере законодательством  зарубежных стран регулируется определенный круг отношений. Прежде всего устанавливается, кто имеет право осуществлять закупки от имени государства (правительства); какие неправительственные организации обязаны соблюдать законодательство об общественных закупках (обычно к ним относят всех получателей бюджетных средств); на какие виды закупок это законодательство распространяется (могут быть изъятия, например, при закупках для нужд обороны). В базовом законе, как правило, устанавливается государственный орган, имеющий право издавать нормативные акты общего характера по общественным закупкам. На этот орган обычно возлагается контроль за соблюдением правил закупок всеми государственными организациями, кроме того, он же чаще всего является административной инстанцией для обжалования действий должностных лиц в данной сфере. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил закупок в пределах сферы их полномочий (например, только Министерство здравоохранения имеет право принимать обязательные для всех других ведомств правила закупок лекарств и медицинской техники).

В зарубежном законодательстве также устанавливаются  процедуры проведения закупок применительно  к каждому способу (методу), стандартная  форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного  отбора поставщиков продукции. Законодательно закрепляются особенности государственных  контрактов и т.д.

Предметом общественных закупок за рубежом являются закупка товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для обеспечения обороны и безопасности, формирования государственных запасов, деятельности систем здравоохранения, образования, государственных органов и т.п.

К основным способам общественных закупок в  зарубежных странах относятся торги (по процедуре проведения они делятся на открытые, ограниченные, двухступенчатые; по охвату потенциальных участников - на международные, национальные, местные); конкурентные закупки на основе переговоров с несколькими поставщиками; закупки в обычной торговой сети («с полки»); закупки из единственного источника. По общему правилу общественные закупки осуществляются на конкурсной (тендерной) основе. Применение иных способов закупок должностное лицо закупочного органа должно обосновать в письменной форме. Так, использование ограниченных (закрытых) торгов допускается только при заведомо ограниченном числе потенциальных участников. Переговорные методы используются при закупках сложной техники, когда трудно, а иногда и невозможно составить исчерпывающие и однозначно трактуемые технические спецификации, а каждый производитель продукции способен предложить свой вариант решения стоящей задачи. Проведение торгов признается нецелесообразным при небольших по объему закупках, не превышающих суммы, установленной в нормативных актах. Закупки из единственного источника допускаются лишь по вполне определенным основаниям, например для приобретения запчастей или при чрезвычайных ситуациях.

Дальше  других в организации системы  государственных закупок продвинулись США. Так, самый первый закон в сфере регулирования федеральных общественных закупок в США был принят в 1792 г. В соответствии с ним министерствам финансов и обороны были предоставлены полномочия по осуществлению закупок от имени государства.

Нормативной основой федеральной контрактной  системы США является Свод законодательных  актов государственного регулирования, в который американский парламент  ежегодно вносит дополнения и изменения. Цель такого регулирования - преодолеть ведомственность при формировании и заключении контрактов, централизовать и, как следствие, унифицировать  правовые акты, регулирующие контрактные отношения.¹⁵ В начале XXI в. указанный Свод законов включал 4320 законов и поправок к ним, принятых за последние 50 - 70 лет.

Осуществлять  закупки на федеральном уровне имеют  право министерства и ведомства. Общественные закупки по линии многих федеральных органов государственной  власти США осуществляются Управлением  общих услуг, которое закупает продукцию  крупными партиями на основе конкурсных торгов, что позволяет обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств, чем в случае самостоятельной закупки товаров  и услуг отдельными ведомствами. По общему правилу все закупки  осуществляются через проведение торгов. При этом чаще всего проводятся открытые торги (с подачей заявок в запечатанных конвертах). Допускается использование  закрытых торгов, метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в  ходе переговоров с ними. Очень  редко и только в особых случаях  разрешается осуществлять закупки  товаров или услуг посредством  неконкурентных процедур (закупки у  единственного источника). При этом должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования данного  метода, а также свой выбор.