Совершенствования организации размещения государственного заказа

Федеральные правила не распространяются на закупки, осуществляемые органами штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. В штатах действуют собственные законы о  закупках, но все они базируются на общепринятых принципах и имеют  много общего друг с другом. При  этом федеральное правительство  США требует соблюдения федеральных  правил при закупках за счет трансфертов  из федерального бюджета.¹⁶

Главным координатором государственных  закупок в Великобритании является Государственное казначейство. Осуществлением закупок занимаются отраслевые министерства, при этом действуют и специализированные «отраслевые» закупочные службы. Например, служба обеспечения национальной системы здравоохранения осуществляет закупки для медицинских учреждений всех уровней, включая сельские больницы, различных видов товаров и услуг, начиная от медицинского оборудования и заканчивая бытовым газом и электроэнергией.¹⁷ Такой подход позволяет, с одной стороны, избежать излишних расходов на содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой - сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых поставок. Кроме того, снимаются серьезные логистические проблемы, так как исчезает необходимость для каждого из поставщиков самостоятельно организовывать доставку заказанных товаров в конечный пункт назначения. Вместо этого товар поставляется на региональный склад, где собираются в единое целое все заказы для конкретного получателя. Как уже отмечалось выше, создание специализированных закупочных структур, централизованной системы госзаказов актуально и для России.

В последние  годы в Великобритании велась активная работа по приведению закупочной практики различных государственных заказчиков к единому базису, а также внедрению  закупочных принципов и правил, разработанных  Европейским сообществом. Для этих целей создан специальный государственный  орган (Office of Government Commerce).

Директивы ЕС в области государственных  закупок были введены в законодательство Великобритании в виде статутов в 2006 г. (вступили в силу с 31 января 2006 г.). Это Статут № 5 «Положение о государственных  контрактах» и Статут № 6 «Положение о контрактах на коммунальные услуги». Помимо этого, применяются другие нормативные  правовые акты.

Япония является участником Многостороннего соглашения о государственных закупках в рамках ВТО.¹⁸ Система законодательства Японии о государственных закупках включает Закон о бюджете как базовый закон, подзаконные акты правительства, министерств, агентств и т.п.

В Японии сформирована децентрализованная система  государственных закупок: выделяется нескольких уровней закупочных агентств (структурные подразделения центрального правительства, региональные агентства, организации).

В Латвийской Республике государственные закупки с 1 января 2001 г. осуществляются в соответствии с Законом Латвийской Республики «О закупках для нужд государства и самоуправлений», основными целями которого является обеспечение прозрачности, открытости процедуры закупок, свободной конкуренции для всех участников торгов, а также эффективного использования государственных и муниципальных средств. Данный Закон приближен к требованиям европейских директив по государственным закупкам и основывается на Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг.

В мае 2006 г. в Латвийской Республике был принят новый Закон о государственных  закупках, а ранее, в ноябре 2004 г., - Закон о закупках для нужд коммунальных организаций. Также действуют отдельные  Правила Кабинета министров, касающиеся проведения закупок. К процедурам (способам) размещения заказов относятся открытый и закрытый конкурсы, опрос цен, договорная процедура, конкурс проектов. Заказчик выбирает один из указанных способов в зависимости от вида товаров (работ, услуг) и предельной цены контракта. Законодательство предусматривает  применение централизованных закупок.

Государственные закупки в Украине регулируются Законом Украины от 22 февраля 2000 г. «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства», разработанным с учетом положений Типового закона ЮНСИТРАЛ и директив ЕС. В указанный Закон неоднократно вносились изменения (в частности, 17 марта 2006 г.). В сфере действия данного Закона находятся закупки, осуществляемые за счет государственных средств, за исключением отдельных товаров, работ, услуг, в частности водо-, тепло- и энергоснабжения, водоотвода и обслуживания канализационных систем, почтовых услуг (установлен закрытый перечень таких исключений).¹⁹

Система государственных закупок Украины  построена на основе децентрализации. Заказчиками являются государственные  и местные органы власти, а также  любые предприятия, учреждения и  организации, осуществляющие закупку  продукции за счет средств государственного и местных бюджетов (являющиеся получателями этих средств). В соответствии с действующей  редакцией Закона государственные  предприятия, у которых доля государственной  собственности в уставном фонде  составляет 50% и более, приравнены к  бюджетным предприятиям и обязаны  проводить тендерные процедуры  в соответствии с данным Законом.

Законом закрепляется принцип недискриминации, однако при этом утверждается режим поддержки в торгах национальных поставщиков путем установления ценовых преференций. Закупка товаров (работ, услуг) осуществляется путем открытых торгов; торгов с ограниченным участием; двухступенчатых торгов; запросов ценовых котировок; у одного поставщика (участника). При этом установлены стоимостные границы для применения отдельных способов.

В Республике Беларусь к источникам правового регулирования рассматриваемых отношений относятся Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г., Закон Республики Беларусь от 24 ноября 1993 г. «О поставках для государственных нужд».

Также государственные  закупки регулируются указами Президента Республики Беларусь. Так, 17 ноября 2008 г. подписан Указ Президента Республики Беларусь № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь». С учетом накопленного опыта проведения процедур закупок в Указе уточняется понятие государственных закупок. Определен перечень видов процедур государственных закупок. Это конкурс (открытый, закрытый, в том числе двухэтапный), запрос ценовых предложений, оформление конкурентного листа, а также закупки из одного источника.

Также закупки  регулируются нормативными правовыми  актами республиканских органов  исполнительной власти.²⁰

Многие  развитые страны сделали практические шаги в направлении перехода к  использованию электронных технологий в сфере государственных закупок. Дальше других в этом продвинулись Австралия, Мексика, Дания, США, Канада. Так, в Мексике в 2004 г. более 40% государственных закупок было полностью осуществлено по электронным каналам. Применение электронных технологий требует закрепления в национальных системах законодательства правовых норм об электронном документообороте и электронных платежах, а также формирования соответствующей нормативной основы применительно к сфере рассматриваемых отношений. Зарубежный опыт электронных государственных закупок свидетельствует о том, что первым этапом внедрения данной системы является размещение в сети Интернет извещений о конкурсах и конкурсной документации.²¹

Следует отметить, что в международных  нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере закупок (поставок) товаров, выполнения работ, оказания услуг  для общественных нужд, обращается серьезное внимание на предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Так, данные аспекты нашли отражение в рассмотренных нормативных правовых актах Всемирного банка, ЕБРР. В ст. 9 Конвенции ООН против коррупции²² идет речь о мерах по формированию эффективных национальных систем публичных закупок, в том числе с точки зрения предупреждения коррупции.

В национальных системах законодательства зарубежных государств также уделяется внимание данному вопросу. Так, в Законе Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с  коррупцией» меры по предупреждению коррупции распространяются на сферу  проведения открытых конкурсов и  аукционов при принятии решений  о выборе поставщиков для государственных  нужд, возложении на юридическое лицо и (или) индивидуального предпринимателя  отдельных функций государственного заказчика (ст. 15). К числу правонарушений, создающих условия для коррупции, отнесены нарушения порядка проведения конкурсов и аукционов (ст. 20).²³

Таким образом, в отличие от Российской Федерации, где процесс развития нормативной  базы и совершенствования правоприменительной  практики в сфере госзаказов был  прерван в годы господства административно-плановой экономики, в развитых странах этот процесс шел практически непрерывно, что позволило данным странам  добиться значительных успехов в  этой сфере.

Глава 2. Формирование и размещение государственного заказа

2.1 Понятие и порядок формирования  государственного заказа

Государственные нужды тесно связаны с государственным  заказом, являясь основой для  формирования его состава. Общее  определение понятия «государственный заказ» первоначально содержалось  в п. 4 ст. 72 БК РФ.²⁴ Под государственным заказом понималась совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.

По поводу названного определения следует  отметить следующее. Данное определение  не отражает экономической сущности данной категории и не соответствует  логике деятельности (в части последовательности действий) государственных органов  в сфере госзаказов, поскольку  формирование и размещение госзаказа  всегда предшествует заключению государственного контракта, а не наоборот. Кроме того, в качестве источника финансирования заказа в законе рассматривались  лишь бюджетные средства (внебюджетные источники финансирования не учитывались). В дальнейшем в связи с принятием  Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ²⁵ данная норма утратила силу.

В настоящее  время в федеральном законодательстве отсутствует общее определение рассматриваемого понятия. Применительно к сфере обороны и безопасности государства существует нормативное определение государственного оборонного заказа. В соответствии с Федеральным законом «О государственном оборонном заказе»²⁶ под государственным оборонным заказом понимается правовой акт, предусматривающий поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации (ст. 1). Представляется, что более корректно было бы понимать под оборонным заказом не сам правовой акт, в данном случае рассматриваемый как источник (носитель) информации, а содержание данного акта, т.е. рассматривать государственный оборонный заказ как государственные потребности в товарах, работах, услугах (перечень товаров, работ, услуг) применительно к сфере обороны и безопасности государства на очередной финансовый год (плановый период).

Анализ  регионального законодательства показывает, что в нормативных правовых актах субъектов РФ в отдельных случаях содержатся определения понятия «государственный заказ». При этом, однако, отсутствует единый подход к определению данного понятия.

Так, в  Московской области под госзаказом понимается продукция, поставки которой  обеспечиваются посредством заключения государственными заказчиками государственных  контрактов на поставку продукции для  областных нужд.²⁷ В Москве государственный заказ определяется как государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения городских нужд, финансируемых за счет средств бюджета г. Москвы.

В Ростовской области под ним понимаются поставки продукции, товаров, работ (услуг) для  обеспечения потребностей области, удовлетворяемых за счет областного бюджета и внебюджетных фондов, и  т.д.

При определении  понятия «государственный заказ» в  юридической и экономической  литературе часто подчеркивается административная природа данной категории. Так, государственный  заказ определяется как исходящее  от государства и адресованное государственному заказчику поручение обеспечить поставку соответствующих товаров, выполнение работ, оказание услуг государственное задание фирме на производство определенного вида продукции в регламентированные сроки и в определенных размерах.

Представляется, что в рыночных экономических  условиях государственный заказ  не следует рассматривать прежде всего как исходящее от государства и адресованное государственному заказчику государственное задание по обеспечению поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд либо как соответствующее задание поставщику (подрядчику, исполнителю). Основным механизмом, подготавливающим заключение государственных контрактов в сфере госзаказов в рыночной системе хозяйствования, становится размещение госзаказов на торгах, основанное на сугубо добровольном участии потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в данном процессе. В связи с этим государственный заказ в современных условиях хозяйствования должен рассматриваться не как административно-правовая, а как экономическая категория. В нынешних экономических условиях государственный заказ должен формироваться в увязке с разработкой и принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.²⁸

Под государственным  заказом в условиях рынка следует  понимать обеспечиваемые за счет бюджетных  и внебюджетных средств государственные  потребности в товарах (работах, услугах) в период времени, на который  утвержден соответствующий бюджет. То есть государственный заказ можно  рассматривать как перечень товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) для федеральных государственных  нужд либо нужд субъекта РФ. Целесообразно  отражать соответствующие потребности  в отдельной строке закона о бюджете. Перечень внебюджетных источников финансирования государственного заказа также требует уточнения.