Совершенствования организации размещения государственного заказа

Оборонный заказ формируется в соответствии с нормами Федерального закона «О государственном оборонном заказе» на основе положений Военной доктрины Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146²⁹, государственной программы вооружения, федеральных целевых программ, мобилизационного плана экономики, программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, международных договоров РФ, исходя из ресурсных возможностей экономики государства и в увязке с бюджетным процессом. Детальный порядок формирования государственного оборонного заказа утвержден Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей»³⁰. В соответствии с утвержденными Правилами проект оборонного заказа разрабатывается в три этапа:

разработка  предложений по основным показателям  оборонного заказа и их составу, оптимизация  показателей и их увязка с параметрами  перспективного финансового плана  страны;

выработка предложений по основным параметрам оборонного заказа - по номенклатуре, объемам  продукции (работ, услуг) и прогнозируемым ценам на нее; формирование проекта  основных показателей оборонного заказа;

формирование  проекта оборонного заказа и представление  в Правительство РФ.

Особенности формирования государственных заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия определяются Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»³¹. Этим Законом устанавливаются два уровня формирования заказов на закупку и поставку данной продукции: для федеральных государственных нужд (федеральный фонд); для региональных государственных нужд (региональный фонд). Перечень и объемы закупок и поставок сельскохозяйственной продукции определяются соответственно Правительством РФ либо органом исполнительной власти субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О государственном  материальном резерве»³² номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки данной номенклатуры и норм устанавливаются Правительством РФ. При этом ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий год (ст. 5).

Действующее законодательство предусматривает  возможность самостоятельного формирования госзаказов на уровне субъектов РФ. Потребности субъектов РФ в товарах (работах, услугах), необходимых для  решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, определяются органами государственной власти субъектов  РФ, которые устанавливают порядок  формирования региональных государственных  заказов, их состав и объемы.

Государственные органы и уполномоченные государственные  учреждения Московской области представляют в уполномоченный орган предложения  по объему и укрупненной номенклатуре, а также прогнозируемой стоимости  продукции, подлежащей закупке для  областных нужд.

Уполномоченный  орган в установленные сроки  осуществляет обобщение и анализ представленной информации. Также он формирует параметры (показатели) объемов  данной продукции по укрупненной  номенклатуре для включения в  прогноз социально-экономического развития Московской области на очередной  финансовый год. После этого уполномоченный орган представляет в центральный  исполнительный орган государственной  власти Московской области, исполняющий  областной бюджет, предложения по прогнозируемым объемам расходов на закупку продукции для областных  нужд. Последний, составляя проект закона об областном бюджете на очередной  финансовый год, формирует расходы  на закупку продукции для областных  нужд. При этом учитываются представляемые уполномоченным органом предложения, касающиеся прогнозируемого поступления  доходов в областной бюджет.

В Пензенской области областной заказ изначально формировался в соответствии с Порядком формирования областного государственного заказа, утвержденным постановлением правительства области. После принятия бюджета области на очередной финансовый год областными органами исполнительной власти разрабатываются бюджетные заявки, которые согласовываются с Министерством финансов области и передаются в комитет экономики правительства области. Комитет экономики с учетом представленных предложений по объему товаров (работ, услуг) для областных государственных нужд и с учетом ресурсных возможностей области формирует сводный перечень областного госзаказа и представляет его на рассмотрение в правительство области. После утверждения сводный перечень публикуется в областном официальном печатном издании и других средствах массовой информации.³³

Следует отметить, что в отдельных субъектах  РФ формируется объединенный государственный  заказ. Так, Администрация Ростовской области с начала 2001 г. приступила к формированию объединенного регионального госзаказа. При этом в данном субъекте РФ исходят из того, что объединение отдельных заказов по однотипной продукции позволяет получить дополнительную экономию бюджетных средств за счет закупок больших партий продукции.

Процесс формирования объединенного регионального  заказа заключается в следующем. Государственные заказчики в  срок до 1 октября текущего года с  учетом предложений подведомственных учреждений планируют свою потребность  в продукции на будущий финансовый год. Затем они передают сведения в министерство экономики области, которое разрабатывает сводный  прогноз по объемам закупок соответствующих  видов продукции. В дальнейшем данное министерство формирует проект объединенного  регионального госзаказа по однотипной продукции и предложения по его  организаторам и вносит его для  утверждения на заседание правительства  области. Формирование объединенного  госзаказа позволяет достичь  существенной экономии бюджетных средств при последующем размещении заказа.³⁴

Следует отметить, что в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах»³⁵ говорится о необходимости совершенствования механизма государственных закупок за счет консолидации заказов. Одним из способов решения данной задачи является формирование объединенных госзаказов, что может рассматриваться в качестве одного из направлений централизации системы госзаказов.

Таким образом, механизм формирования госзаказов в  субъектах РФ выработан. Госзаказы  в соответствии с установленными правилами ежегодно формируются  и в дальнейшем исполняются. Практика в сфере отношений по госзаказам показывает, что в последнее время  все больше внимания государства, средств  массовой информации, организаций гражданского общества уделяется вопросам, связанным с номенклатурой и объемами закупаемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), а также расходами на данные цели.

Как известно, в законодательстве по госзаказам изначально в качестве одной из основных выделялась цель эффективного расходования бюджетных средств. Как уже отмечалось выше, в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» также в качестве одного из основных направлений выделено обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти. В целях повышения эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд поставлена задача по обеспечению снижения расходов за счет практики необоснованного завышения цен. При этом особо выделены закупки для нужд обороны, закупки лекарств, строительство и реконструкция автомобильных дорог, применительно к которым отмечается значительное завышение цен.

Практика  свидетельствует о том, что нередко, в том числе в условиях финансово-экономического кризиса (когда возникли трудности  с наполняемостью бюджетов различных  уровней), в качестве предмета (объекта) заказов выступают, в частности, излишне дорогостоящие товары (мебель, люстры, автомобили, сувенирная продукция и т.д.), услуги по проведению праздничных мероприятий и т.п. То есть актуальным является вопрос о том, на какие цели расходуются бюджетные средства. Это имеет особое значение в условиях провозглашения режима строжайшей экономии бюджетных средств.³⁶

Практика  показывает, что решение вопроса  о ценах, по которым закупаются товары (результаты работ, услуги), непосредственно связано со стадией формирования заказов. В это время определяются (обосновываются) лимиты бюджетного финансирования, которые в большинстве случаев являются неким ориентиром для установления начальной (максимальной) цены государственного контракта, объявляемой при размещении госзаказов. Завышение лимитов бюджетного финансирования может привести к заключению государственных контрактов по завышенным ценам, создать предпосылки для коррупционных проявлений.

В настоящее  время данные факты привлекают внимание, в том числе Генеральной прокуратуры  РФ. Это обстоятельство отражено, например, в выступлении начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции  Генеральной прокуратуры РФ А. Аникина 17 декабря 2009 г. на Всероссийском семинаре-совещании  на тему «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений». Речь идет о том, что начальная (максимальная) цена контракта устанавливается  не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования. Это влечет заключение контрактов по завышенным ценам на крайне невыгодных для государства  условиях, создает предпосылки для  так называемых откатов.³⁷

Так, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 09.09.2011 № Ф03-4249/2011 по делу № А73-9290/2010 было вынесено решение, что при заключении государственного контракта от 01.01.2009 № 9 на возмещение расходов за водоснабжение  и водоотведение объектов истца, стороны неверно определили его  стоимость. Вследствие этого, при осуществлении  оплаты по контракту по завышенной цене на стороне ответчика возникло неосновательное обогащение, которое  подлежит взысканию наряду с процентами на основании статей 1102, 1107 ГК РФ.³⁸

Таким образом, в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует общее определение понятия «государственный заказ», в связи, с чем существуют предпосылки к нарушению законодательства. В частности, это касается законодательства о размещении заказов.

В связи  с этим актуальным представляется решение  следующих задач.

Во-первых, совершенствование контроля при формировании госзаказов различного уровня. Предметом контроля должны являться номенклатура и объемы закупаемых товаров (а также работ, услуг), лимиты бюджетного финансирования, выделяемые на данные цели. Субъектами такого контроля могут выступать государственные контролирующие органы, в том числе органы финансового контроля, а также организации гражданского общества, средства массовой информации.

Во-вторых, ужесточение ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств.

Об ответственности  за осуществление государственных  закупок с нарушением установленного порядка говорится в ст. 301 БК РФ. Данной статьей предусмотрено, что в случае нарушения порядка закупок, установленного Бюджетным кодексом РФ, могут быть применены следующие меры: блокировка соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Кроме того, при выявлении фактов умышленного  завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных  закупок руководители соответствующих  учреждений при наличии состава  преступления привлекаются к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ.³⁹

Об установлении юридической ответственности за неэффективное расходование бюджетных  средств идет речь в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах». Представляется, что соответствующими нормами на федеральном уровне могут быть дополнены как Кодекс РФ об административных правонарушениях⁴⁰, так и Уголовный кодекс РФ. Также необходимо отметить, что административная ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств из региональных бюджетов может устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ.

2.2 Содержание договора поставки  для государственных нужд

Понятие государственного контракта на поставку товаров для государственных  или муниципальных нужд содержится в ГК РФ. Согласно ст. 526 по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Общее определение  государственного и муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг включено в Закон о размещении заказов.

Под государственным  или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения  государственных или муниципальных  нужд.⁴¹

В данном определении указывается на договорное существо контракта, одну из сторон контракта - публичное образование и цель заключения контракта.

Наименование  «государственный контракт» наилучшим  образом отражает особенности заключаемых государством договоров.

В данном названии имеются две составляющие – «государственный» и «контракт».

Термин  «государственный» подчеркивает участие  государства в договорных отношениях, «особую значимость» поставок продукции  для государственных нужд.

Термин  «контракт» выражает договорный характер взаимоотношений государства и  хозяйствующего субъекта по закупкам товаров в публичных интересах. Употребление термина «контракт», а  не «договор» отражает, как представляется, историческую преемственность современной  системы государственных закупок  и контрактной системы закупок  государством сельскохозяйственной продукции  в советский период.