Антикоррупционная политика государства

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может  распоряжаться не принадлежащими ему  ресурсами путем принятия или  непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут  входить бюджетные средства, государственная  или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или  иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается  не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник  — государственная казна, если не законен — то это собственность  того лица, которого пытается обобрать должностное лицо.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда  эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях.

Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко  должностное лицо может извлечь  незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят  о коррупции.

Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые  можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».

1. Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных средств (материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обеспечение. Как правило, используя свою власть для незаконного получения материальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками» незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нарушения законов и норм.

2. Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает для этого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.

3. Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например – фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.

4. Наконец, бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступную деятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получают одну простую выгоду — их не разоблачают.

Надо иметь в виду, что  этим перечислением не исчерпывается  феномен коррупции.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к  ней и покупку голосов избирателей  во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше — должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это решение  исходя из соображений передачи своих  полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой.

В случае покупки голосов  избиратель и кандидат вступают в  сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в  политике.

Коррупция существует и в  негосударственных организациях. Сотрудник  организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также  обязан следовать уставным задачам  своей организации; у него также  есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный  пример из российской жизни — кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых  — изъять деньги и исчезнуть.

В России долгое время отсутствовало  единое понятие коррупции. Отечественное  законодательство, являющееся, как  правило, источником наиболее точных дефиниций, такое понятие не использовало, тогда как в российской юридической науке существовало и существует многообразие подходов к его определению. Кроме того, происходило постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного права, крайне озабоченного распространение коррупции в мире и пытающегося найти новые подходы к этой проблеме, в том числе путем расширения самого понятия.

Сравнительно недавно  наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция – это злоупотребление государственной  властью для получения выгоды в личных целях». Данное определение содержалось в Справочном документе о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом ООН (1995г.),  и было воспринято российской криминологической наукой, а также специалистами других отраслей знаний.

При этом устоявшимся подходом к пониманию коррупции является представление о том, что «коррупция – скорее синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать  не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных  видов. Поэтому отечественные криминологи  нередко используют собирательное  понятие «коррупционная преступность»  как синоним термина «коррупция».

Под коррупционной преступностью  понимается совокупность преступлений коррупционного характера, характеризующихся  подкупом, продажностью государственных, иных служащих и на этой основе корыстным  использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах  официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и  возможностей».

Я. И. Кузьминов в своей работе «Тезисы о коррупции» дал достаточно оригинальное объяснение, что такое «коррупция». «Коррупция в узком смысле – это явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.

Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые закрепляет определение понятиям «коррупции» и «противодействие коррупции». Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, коррупция –

 а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

 б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Противодействие коррупции есть деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

 а) по предупреждению  коррупции, в том числе по  выявлению и последующему устранению  причин коррупции (профилактика  коррупции);

 б) по выявлению,  предупреждению, пресечению, раскрытию  и расследованию коррупционных  правонарушений (борьба с коррупцией).

Самая большая трудность  в борьбе с коррупцией – это  то, что ее проявления так многогранны, что при любом законодательно закрепленном определении коррупции, часть этих проявлений останется  за пределами действия закона.

Главное, понять, что не будет  богатого государства, сильной власти, процветающих граждан, пока «будет рука твоя распростерта к принятию».

Резюмируя вышеизложенное, подтверждается тезис о том, что  коррупция имеет все необходимые  признаки для признания ее социальным явлением, поскольку:

• коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой Личности;
• коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства;
• коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и, личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др.

В этом, собственно, и проявляется  социальная опасность коррупции. Таким  образом, при выработке более  эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе  государственной службы необходимо учитывать социальную природу этого  явления.

2. Коррупция: типология

Коррупцию необходимо различать  в узком и широком смысле. Коррупция  в узком смысле – явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения.

Наряду с коррупцией в  узком смысле существуют взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Взяточничество отличается от коррупции  тем, что чиновника подкупают  не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Взяточничество порождается неопределенностью  обязанностей чиновника, дефицитом (часто  искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства. Подкупающая сторона в данном случае выступает как «страдательная».

Чиновничье предпринимательство  характеризуется тем, что здесь  формально нет подкупающей стороны. Заказчик служебного нарушения здесь – сам исполнитель, извлекающий доход (предпринимательский или рентный) из монополии на принятие или согласование определенного решения.

На основе условного критерия коррупцию можно разделить на мелкую (низовую, повседневную или, что  будет точнее, бытовую коррупцию, с помощью которой граждане решают свои повседневные проблемы: выплаты  гаишникам, оформление документов на дачные участки, взятки в судах, медицинских  учреждениях, военкоматах и т.д.) и крупную (вершинную, элитарную, деловая  коррупция, т.е. та, с помощью которой  решаются крупные проблемы бизнеса).

Между ними, несмотря на существенную разницу в уровнях, существует органическая взаимосвязь и взаимозависимость, обусловленность и общность централизованного, патерналистского, организационного или социально-психологического характера.

Первая, низовая, действуя на уровне повседневных потребностей предпринимателей и иных граждан, стала почти нормой и пронизывает самые различные  слои общества. Основная масса коррупционных  дел связана с разоблачениями именно на этом уровне.

Привлекательность низовой  коррупции в том, что при минимальном  риске для обеих сторон она  обладает специфической ценностью  не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие  бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность  мелких нарушений законов и инструкций, например, за превышение скорости, управление автомобилем в состоянии опьянения  и т.д.

Масштабная низовая коррупция  предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический  фон для существования остальных  форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны  принадлежат к одной государственной  организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что  последний покрывает коррупционные  действия взяткодателя, — это также  коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает  в качестве моста между верхушечной  и низовой коррупцией. Это особо  опасно, поскольку свидетельствует  о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся  организованных форм.