Анализ процесса планирования доходов и расходов Ярославской области

В основу трехлетнего бюджета заложен широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового  третьего года (рис. 1).

		Очередной год	Плановый период
		уточнение		Разработка
	Очередной год	Плановый период
	уточнение		разработка
Очередной год	Плановый период
t+1	t+2	t+3	t+4	t+5

Рис.1. Метод «скользящей трехлетки»14

Утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики15.

Ярославская область перешла на трехлетнее планирование бюджета, начиная с бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.

 

3. Нормативно-правовые основы бюджетного планирования

К нормативным финансово-правовым актам относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения участников этих отношений

1.3.1. Федеральный уровень.

• Бюджетный Кодекс Российской Федерации – служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
• Налоговый Кодекс Российской Федерации – устанавливает систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля.
• Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" – устанавливает общие принципы образования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
• Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
• Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Бюджетная классификация – это обязательная группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам. Она включает классификацию доходов, классификацию расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, классификации классификация операций сектора государственного управления.

К числу нормативно-правовых актов финансового планирования также относятся:

• Концепция долгосрочного социального экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от  17 ноября 2008 г. № 1662-р;
• Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018, утвержденные Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 31 января 2013 г.;
• Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
• Ежегодное Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

1.3.2. Уровень субъекта РФ (Ярославская область)

• Закон субъекта Российской Федерации «О бюджетной системе и бюджетном процессе».

В Ярославской области это Закон от 26 июня 2008 г. № 28-з «О бюджетном процессе» - устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы Ярославской области.

• Закон субъекта Российской Федерации «О межбюджетных отношениях».

В Ярославской области это Закон от 07 октября 2008 года № 40-з «О межбюджетных отношениях».

Данный закон регулирует отношения по установлению нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет и местные бюджеты; предоставление межбюджетных трансфертов из областного бюджета в местные бюджеты.

• Постановление (указ) высшего органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации «Об утверждении Концепции бюджетной и налоговой политики, формирования межбюджетных отношений на предстоящий финансовый год».

В Ярославской области принят указ Губернатора Ярославской области № 423 от 12.08.2013 г. "Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

В указанном документе подводятся основные итоги социально-экономического развития области в отчетном году и определяются основные цели в области доходов, расходов, управлении государственным долгом и формировании межбюджетных отношений на предстоящий период, обозначаются основные параметры формирования бюджета и развития области.

• Постановление Правительства Ярославской области от 28.05.2013 № 590-п «О порядке составления проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период и признании утратившим силу постановления Правительства Ярославской области от 14.06.2012 № 525-п».

Данное постановление устанавливает полномочия и функции Правительства Ярославской области и органов исполнительной власти Ярославской области, участвующих в процессе составления проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также сроки и основные этапы его составления.

• Постановление Правительства Ярославской области  № 593-п от 28.05.2013 № 593-п «Об утверждении Плана-графика разработки проекта областного бюджета и образовании Бюджетной комиссии на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».

Таким образом, государственные органы должны соблюдать как требования универсальных и отраслевых актов законодательства, устанавливающих общие принципы финансового планирования и определяющих расходные обязательства публичных органов и бюджетных учреждений, так и положения бюджетного и налогового законодательства, связанные с вопросами финансового планирования.16

 

2. Стадии бюджетного планирования в Ярославской области
1. Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований17.

В Ярославской области:

• составление проекта областного бюджета является исключительной прерогативой Правительства Ярославской области;
• непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент Финансов Ярославской области18.

В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы России, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Финансовые органы субъекта Российской Федерации при планировании своей работы по составлению проекта бюджета получают из Минфина России следующие материалы:

• предполагаемые изменения в системе налогообложения;
• расходы, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации;
• порядок формирования фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и распределения его средств;
• перечень целевых федеральных программ, совместно реализуемых федеральным центром и субъектами Российской Федерации, и объемы средств, выделяемых сторонами на их реализацию;
• перечень заявок на выделение субвенций и дотаций с указанием их сумм.19

Проекты составляются с учетом  необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

Проект бюджета Ярославской области составляется и утверждается сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.

Проект областного бюджета составляется путем уточнения показателей очередного финансового года и первого года планового периода, утвержденных в отчетном году, и добавления показателей второго года планового периода.

Составление проекта областного бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития Ярославской области, основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области.

При составлении проекта областного бюджета должны обеспечиваться реализация стратегии и программы социально-экономического развития Ярославской области20.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации включает:

1. основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу;
2. сводный финансовый баланс в целом по территории Российской Федерации;
3. оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов за предыдущий год и истекший период, предшествующий планируемому;
4. основные направления бюджетной и налоговой политики;
5. показатели консолидированного бюджета;
6. проект федерального бюджета;
7. другие показатели, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Послание Президента носит в основном информационный характер. Но вместе с тем оно имеет очень большое значение, так как считается, что одновременно с бюджетным посланием Президент представляет концепцию социально-экономического развития и гарантирует ее выполнение.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году21.

Прогноз социально-экономического развития включает количественные показатели и качественные характеристики развития экономической структуры, научно-технического потенциала, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения22.

Прогноз социально-экономического развития Ярославской области (далее - Прогноз) - это научно обоснованная оценка вероятного состояния социально-экономической ситуации в Ярославской области в прогнозируемом периоде.

Прогноз разрабатывается в двух вариантах.

Первый вариант прогноза - консервативный - исходит из менее благоприятной комбинации внешних и внутренних условий функционирования экономики и социальной сферы.

Второй вариант прогноза - благоприятный - исходит из возможности сохранения позитивных тенденций развития внешних и внутренних условий и ориентирован на дальнейшее улучшение социально-экономической ситуации.

Изменение прогноза в ходе составления или рассмотрения проекта областного бюджета влечет за собой изменение его основных характеристик. После утверждения областного бюджета изменения в прогноз не вносятся.

В случае существенного изменения текущей ситуации корректируется оценка показателей в рамках мониторинга социально-экономического развития региона, проводимого в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. № 1773-р «О проведении ежемесячного мониторинга социально-экономических процессов в Российской Федерации».

Ответственным за разработку прогноза социально-экономического развития Ярославской области определено управление стратегического планирования Правительства Ярославской области 23.

При составлении проектов бюджетов большое значение имеют  долгосрочные целевые программы,  разрабатываемые органом  исполнительной  власти, органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ составляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Рис. 2. Механизм среднесрочного финансового планирования24

Для рассмотрения, согласования и одобрения документов и материалов по формированию проекта бюджета Ярославской области создается Бюджетная  комиссия на очередной финансовый год и на плановый период, состав которой утверждается постановлением Правительства Ярославской области25.

С 2010 г. Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом:

• проекта федерального бюджета – до 1 октября;
• проекта бюджета субъекта Российской Федерации – до 1 ноября;
• проекта местного бюджета – до 15 ноября.