Эколого-экономические проблемы ЦБП

      Методологическая специфика принятых нами подходов определяет особенности логики проводимых нами исследований. Основная методологическая проблема, которая разрешается в ходе разработки указанного направления, заключается в объективном выборе средств познания изучаемых объектов и процессов их развития как сложной системы связей, функционирующих на различных территориях.

В качестве механизма функционирования структур и систем природопользования выступают общественные отношения, определяющие формы упорядочения функционирования общественного производства, в том  числе и в территориальном аспекте.

       Базовым видом природопользования является землепользование. Основной методологический подход к исследованию региональных процессов землепользования - хорологический (территориальный), или размещенческий. Под территориальной организацией землепользования понимается сочетание различных частных видов функционирующих территориальных структур землепользования (сельскохозяйственной, лесохозяйственной, водохозяйственной), объединяемых структурами управления в целях использования, охраны и воспроизводства природных благ в соответствии с действующими экономическими и природными законами.

       Обоснование рациональной территориальной организации землепользования на региональном уровне, как часть территориальной организации общества, требует проведения оценки пользования земельными ресурсами всеми пользователями в отраслевой и интегральной формах. Кроме этого, для достижения рациональной территориальной организации землепользования необходим соответствующий хозяйственный механизм.

       Территориальный подход к исследованию проблем водопользования выявляет и затрагивает интересы субъекта водопользования в административных границах территории, которые большей частью, в силу различных исторических причин, не совпадают с природными рубежами, служащими водораздельными линиями. Поэтому, в основном, управление использованием и охраной вод осуществляется по бассейновому принципу.

       Политика водопользования в Байкальском регионе - часть федеральной политики, но учитывает особенности социально-экономических и природных условий Бурятии, Читинской и Иркутской областей как субъектов Федерации, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью.

Стратегия водопользования основывается на трех составных частях: нормативно-правовой, организационной и экономической.

       Важным этапом в развитии законодательной базы регулирования водных отношений на пути к рациональному водопользованию стало принятие Водного кодекса Российской Федерации (1995)» целого ряда нормативно-правовых документов федерального уровня. Важным дополнением к законодательной базе на пути к рациональному водопользованию является принятие закона Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами» и аналогичного закона Республики Бурятия и соседних областей. Ставки платы по оз. Байкал должны быть едиными как для Бурятии, так и для Иркутской области, потому что водные ресурсы озера - предмет совместного пользования. Поэтому эти ставки согласовываются между двумя субъектами и закрепляются двухсторонним соглашением.

     В механизме реализации политики водопользования важное место занимают организационные вопросы:

система управления водопользованием;

бассейновые и иные соглашения;

федеральные и региональные целевые  программы;

система мониторинга за водными объектами;

привлечение общественности к проблемам  водного хозяйства.

       Для Республики Бурятия и Иркутской области насущно и приоритетно заключение двухстороннего соглашения по использованию и охране водных ресурсов оз. Байкал, в котором необходимо отразить значимость самого озера как объекта планетарного значения, регулятора режимов работы Ангаро-Енисейского каскада ГЭС. Данное соглашение должно регулировать использование водных ресурсов озера, вопросы распределения платы за водопользование между сторонами и выделения финансовых средств на восстановительные и водоохранные мероприятия.

        Реки как природные образования не признают административных границ. Формирование речного стока происходит на водосборной площади, на которой находится несколько административных районов. Повышение роли и самостоятельности местных органов исполнительной власти, перевод экономики к рыночным отношениям приводят к необходимости регулирования водных отношений на уровне административных районов.      Поэтому, чтобы регулировать объем забираемой воды и сброс загрязненных вод в целях охраны водных ресурсов и сохранения их качества, необходимо заключение бассейновых соглашений между районами республики. В данных соглашениях должны приводиться перечни водохозяйственных мероприятий (помимо тех мероприятий, которые выполняются в общем бассейновом соглашении), которые должны выполняться за счет средств районных бюджетов.

    Таким образом, бассейновые соглашения подразделяются на три уровня:   

- по бассейну главной реки  Енисея;

- по трансграничным водным объектам - по оз. Байкал, притокам р. Селенги  - с соседними Иркутской и Читинской  областями, а также международное  соглашение по Селенге с Монголией;     

- по крупным рекам и их  притокам - между районами республики.         

     Цели и задачи стратегии рационального водопользования могут быть достигнуты только при наличии действенного экономического механизма. Одним из основных условий рационального водопользования является переход отрасли на самофинансирование.

Хозяйственную деятельность на водных объектах осуществляют субъекты Федерации, а сами водные объекты находятся  в федеральной собственности. Пока нет соответствующего правового положения, которое бы рассматривало право распоряжения водными объектами как предметами федеральной собственности на уровне субъекта Федерации. Субъект Федерации не заинтересован вкладыватъ средства. Поэтому необходимо упорядочить право собственности. Для этого нужно делегировать права по управлению водными объектами и хозяйственной деятельностью на них субъектам Федерации, сохранив за федеральными органами функции государственного контроля. Субъект Федерации, в свою очередь, может делегировать эти права муниципальным образованиям, а также при необходимости - конкретному водохозяйственному предприятию. Такой подход к праву собственности на водные объекты важен не только для юридически обоснованной водохозяйственной деятельности, но и в качестве гарантии потенциальным инвесторам.

      Суть нашего подхода заключается в определении принципов формирования рациональной структуры природопользования в регионе на основе функциональных характеристик территорий и обеспечения управлением территориальной организацией природопользования посредством соответствующего хозяйственного механизма.

Важной частью хозяйственного механизма  является региональный экономический  механизм природопользования (ЭМПП). При  этом он рассматривается не как простой  набор различных мер и инструментов, направленных на решение экологических проблем, а как органическая часть общего механизма хозяйствования на уровнях всей страны и отдельного региона. Он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующие отрасли, он не может быть сформирован сам по себе, в отрыве от основных макроэкономических процессов.

Нужно выделить различные типы экономических  механизмов природопользования:

мягкий, или «догоняющий» механизм. Он ставит самые общие ограничительные  экологические рамки для экономического развития,  направлен  на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма свойственен природоемкому (техногенному) типу развития и в настоящее время формируется в России; стимулирующий развитие эколого-сбалансированных технологий и природоохранных производств, видов деятельности. Ведущее место в нем принадлежит рыночным инструментам. Он способствует развитию производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов; жесткий, «подавляющий». Этот механизм посредством использования административных и рыночных инструментов, проведения жесткой правовой, налоговой, кредитной политики подавляет и ограничивает развитие определенных отраслей и видов деятельности, способствуя в целом экономии использования природных ресурсов.

     В реальной действительности описанные выше механизмы природопользования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. При формировании регионального ЭМПП многое зависит от природных условий, конкретных технологий, производств и видов деятельности, осуществляемых в конкретном регионе.

Основная задача регионального  ЭМПП: создание таких инструментов и стимулов, которые позволяли бы осуществлять цели развития экономики региона при рациональном использовании имеющихся природных ресурсов.

     Основные принципы при этом - ориентация на конечные результаты и комплексный подход, предполагающий возможность сопряженности механизмов природопользования для различных комплексов и их комбинирования с учетом реалий развития различных отраслей и разных регионов. В условиях Байкальского региона, когда существуют жесткие экологические нормативы воздействий на природную среду, а продуктивность некоторых природных ресурсов низкая и очень низкая, необходима разработка целостной концепции развития здесь таких производств, которые в максимальной степени были бы адаптированы к природным особенностям территории. Соответственно и региональный экономический механизм природопользования должен быть сориентирован на уменьшение использования природного базиса и улучшение его охраны.

ЭМПП является совокупностью различных  составляющих, которые взаимосвязаны  между собой, взаимообусловлены и пересекаются на практике. Основные элементы - система финансирования, платного природопользования и экономического стимулирования природоохранной деятельности, а также механизмы реализации крупных экологических программ. Набор этих составляющих определяется сочетанием государственного регулирования и рыночных инструментов. Регулирующая роль государства заключается в законодательном установлении основных направлений и параметров ЭМПП (ставок, нормативов, цен на продукцию монополистов и др.).

     Методологической и информационной базой, на которой разрабатывались научные подходы к оптимизации организации природопользования в Байкальском регионе и формированию регионального экономического механизма природопользования, служила система существующих экологических регламентации хозяйственной деятельности и предложения по их совершенствованию на основе методов нормирования загрязнений, экологического зонирования, ландшафтно-экологического планирования и экономического стимулирования.              

      Экологическая регламентация хозяйственной деятельности - важнейшая составная часть экономического развития территорий. Основным ее принципом считается принцип сбалансированного природопользования, согласно которому размещение хозяйственных объектов на определенной территории и их совокупная техногенная нагрузка на среду не должны превышать экологической емкости и восстановительного потенциала территорий. Принцип соизмерения природных и производственных потенциалов выступает в качестве главного критерия экологического нормирования и оптимизации хозяйственной деятельности.

      Анализ существующих форм экологической регламентации хозяйственной деятельности привел к необходимости выявления особенностей формирования экологических затрат на Байкальской природной территории. Методологической основой выделения экологических затрат определена рас ширенная трактовка категории издержек производства в связи с возрастающим влиянием экологического фактора в экономике. В экономике природопользования выделяют две основные составляющие экологических издержек: прямые экологические затраты на реализацию природоохранных мероприятий и косвенные затраты, или экономический ущерб, возникающий в отраслях или у населения, испытывающих негативное воздействие.

Для определения количественных параметров экологических затрат в Байкальском  регионе были разработаны специальные методики, позволяющие рассчитать их величину в соответствии с существующими здесь экологическими ограничениями хозяйственной деятельности и уровнем воздействия на окружающую природную среду. Кроме того, они позволили определить прирост экологических затрат по сравнению с другими регионами в связи с более жесткими ограничениями экономического роста в Байкальском регионе. На основе этого были разработаны методические рекомендации по совершенствованию существующих и обоснованию введения новых экономических инструментов, стимулирующих эколого-безопасное природопользование в регионе.

Наиболее выпукло разработанные  методические подходы можно продемонстрировать на примере лесопользования.

       В лесопользовании взаимосвязь прямых экологических и косвенных затрат имеет свои особенности. Эти особенности определяются спецификой взаимоотношений предприятий лесозаготовительной промышленности и лесного хозяйства по поводу использования, воспроизводства и охраны лесных ресурсов. В результате запрета рубок главного пользования в прибрежной защитной полосе и ограничения их в водоохранной зоне оз. Байкал часть предприятий лесозаготовительной промышленности вынуждена перебазироваться за их пределы или внедрять эколого-безопасную технику заготовки древесины с сохранением подроста. При этом увеличиваются производственные затраты. Но имеется и положительный эффект. Предотвращается эколого-экономический ущерб, наносимый лесной среде за счет снижения поверхностного стока, уменьшения потерь лесной почвы и затрат на лесовосстановление. Внешние затраты (общий ущерб) превращаются в их внутренние затраты (себестоимость). Другие лесозаготовительные предприятия не имеют возможности или не заинтересованы производить дополнительные затраты. В результате - их отрицательное воздействие на лесную среду не уменьшается и, следовательно, увеличиваются внешние затраты (общий ущерб). Лесное хозяйство ликвидирует часть этого ущерба, проводя лесовосстановительные работы, т. е. несет «вынужденные затраты».

       Рассмотренные особенности формирования экологических издержек в лесопользовании позволяют детализировать их структуру с учетом существования различных режимов лесопользования в целях регулирования эколого-безопасного лесопользования. Нами предлагается выделить следующие виды затрат: 

собственно экологические затраты, которые включают затраты на проведение лесоохранных  мероприятий;дополнительные экологические затраты, возникающие в результате действия более жестких  экологических ограничений;         внешние затраты в результате негативного воздействия лесозаготовок на лесную среду;вынужденные затраты лесного хозяйства на предотвращение внешних затрат.

       Важной функцией вынужденных затрат в лесопользовании является то, что через формирование вынужденных затрат происходит интернализация внешних издержек, или их превращение во внутренние. Величина вынужденных затрат лежит в основе обоснования размеров платежей за негативное воздействие лесозаготовок на лесную среду, стимулирующих сокращение внешних издержек.

        Эффективность процесса интернализации внешних затрат зависит от методов управления лесоохранной деятельностью. Применение экономических методов управления природоохранной деятельностью (платежи, налоги за загрязнение), внедрение рынка в этой сфере (торговля правами на загрязнение) способствуют минимизации экологических издержек и приближению их к оптимальному уровню. Экономический оптимум достигается в том случае, если минимальны общие экологические издержки производства, т. е. когда предельные природоохранные затраты на предотвращение негативного воздействия равны предельному ущербу от этого воздействия.