История охраны труда в России

Народный комиссариат труда 30 октября 1917 г. опубликовал «правительственное сообщение о социальном страховании», где были заложены принципы советского страхования, опиравшиеся на всеобщность страхования, самоуправление рабочих в страховых органах, максимально возможный уровень материального обеспечения рабочих и членов их семей по всем видам страхования; материальное бремя возлагалось на промышленников. Сообщение явилось первым, по сути, программным документом, вслед за которым вышли декреты, конкретизировавшие намерения советской власти.

Основополагающими декретами советской власти по страхованию рабочих в период с 30 октября 1917 г. по 31 октября 1918 г. стали: Декрет «О страховых присутствиях и страховом совете» от 29 ноября 1917 г.; «О страховании по безработице» от 11 декабря 1917 г.; «О страховании по болезни» от 22 декабря 1917 г. Первые декреты были воплощением рабочей программы и ранее выдвинутых лозунгов. Они дополнялись постановлениями и циркулярами СНК, выпущенными в 1918 г. Изменения коснулись первоначально не формы, а содержания страхования: в составе совета и присутствий стали преобладать рабочие. В меньшей степени перемены коснулись страхования рабочих в связи с несчастными случаями и в большей степени страхования в связи с болезнью (по сравнению с положениями закона 1912 г.). Советская власть впервые в России вводила страхование по безработице.

Понимая важность исторического момента, Совет Народных Комиссаров 8 ноября 1917 г. выпустил постановление «Об увеличении на 100% пенсий по несчастным случаям», а 6 августа 1918 г. Наркомтруд издал распоряжение «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев».

В результате развития государственной политики в области социального страхования 31 октября 1918 г. вышло в свет «Положение о социальном обеспечении трудящихся». Оно объединило в себе ряд пунктов из ранее принятых декретов, явилось комплексным документом, прописывавшим не только сущностные стороны страхования, но и его организацию, определило руководяще-контролирующие органы. С этого момента времени стал утверждаться центральный отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда, а на местах открывались подотделы (которые с 28 февраля 1919 г. управлялись коллегиями из местных отделов профсоюзов или рабочими конференциями).

Этим документом в 1918 году социальное страхование было заменено социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидированы. Этот шаг объяснялся тезисом «о немедленном осуществлении социализма в области социального страхования посредством введения бесплатного социального страхования». Для реализации данной модели на практике предлагалось все необходимые ресурсы взимать с предпринимателей и предприятий (исключив из этого процесса средства работников) и только «в необходимых случаях» - из государственного бюджета.

За Положением 1918 года последовали постановления. Одно из постановлений - «О временном тарифе взносов на социальное обеспечение трудящихся» (начало 1919 г.) стало прологом нового декрета 17 апреля 1919 г. «Об изменении положения о социальном обеспечении трудящихся в части касающейся его финансовой системы». Данный документ стал новой вехой в развитии социального страхования. Он установил отпуск средств на социальное обеспечение и охрану труда из государственной казны в сметном порядке по Наркомату труда (с освобождением от взносов советских предприятий и государственных учреждений).

Таким образом пришло государственное социальное обеспечение.

Далее последовал декрет о разграничении обязанностей в области социального страхования между Народным комиссариатом труда и Народным комиссариатом социального обеспечения. В ноябре 1919 г. произошло слияние этих комиссариатов в один Народный комиссариат труда и социального обеспечения, который 21 апреля 1920 г. снова разделился на два отдельных комиссариата. Затем 1 декабря 1920 г. вышел Декрет о передаче социального обеспечения в Народный комиссариат социального обеспечения.

8.5. Социальная помощь трудящимся в молодой Стране Советов

Целенаправленная государственная поддержка пострадавших на производстве и других нуждающихся как средство проведения новой государственной социальной политики активно начинает осуществляться в России с апреля 1918 г., когда образуется Народный комиссариат социального обеспечения (НКСО). Этот государственный орган определил новую стратегию социальной помощи, исходя из задач строительства в стране социалистического общества.

С введением новой государственной политики в области социальной помощи большевики начинают формировать классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся право на получение помощи со стороны государства имели лица, источниками существования которых являлся собственный труд, без эксплуатации чужого.

Новое законодательство молодой Страны Советов установило основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население. К ним относились:

- врачебная помощь,

- выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам).

Постепенно в России стала оформляться и административная система социального обеспечения. Немалую роль в этом сыграл I съезд Комиссаров социального обеспечения, проходивший в Москве 25 июня 1918 г. Съезд определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Надо заметить, что в дореволюционной России существовали лишь отдельные виды социального обеспечения, причем они распространялись только на незначительную часть рабочих.

Деятельность по социальному обеспечению трудящихся в послереволюционный период имела ряд существенных недостатков. В частности, выдача различных пособий осуществлялась на данном этапе развития страны несколькими ведомствами такими, как Наркомтруд (выдавал пособия безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и др. В связи с этим в стране появилась необходимость чет­кого разграничения функций и полномочий различных ведомств, что и было сделано государством в 1920 г. Было принято несколько Постановлений Советом Народных Комиссаров (СНК), посвященных разграничению полномочий перечисленных выше государственных органов власти. Согласно этим постановлениям в ведении Наркомтруда в области социальной защиты трудящихся были оставлены полномочия нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, установления общих норм пенсий и пособий.

Новые руководители страны, пришедшие к власти после Октябрьской революции 1917 года, считали, что законы Третьей Государственной думы не отвечали насущным интересам рабочих. Сразу же после революции была предпринята попытка ввести альтернативную программу социального страхования, разработанную Пражской партийной конференцией. Уже 14 ноября 1917 года опубликовано Правительственное сообщение по данному вопросу. В нем говорилось, что рабоче-крестьянское правительство немедленно приступает к изданию законов о полном социальном страховании наемных рабочих и сельской бедноты, чего не сделало прежнее правительство. Однако тут же следует отметить, что полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято за весь советский и последующий периоды. Принимались разрозненные декреты и постановления по отдельным видам социального страхования и обеспечения, которые часто и не всегда обоснованно пересматривались по конъюнктурным соображениям.

Изданные вскоре после Правительственного сообщения нормативные акты о страховании на случай болезни, беременности и родам, а также безработицы не нашли своей полной реализации. Они были фактически заменены Положением о социальном обеспечении трудящихся, утвержденным декретом СНК в октябре 1918 года. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождение ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия.

Система социального обеспечения, финансируемая, главным образом, из государственного казначейства, просуществовала до 1921 года, когда с переходом к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно нести все бремя обеспечения работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25 процентов средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы. В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. К сожалению, позже данное положение было нарушено вследствие включения этих средств в государственный бюджет, а размеры обеспечения нередко изменялись в сторону их сокращения.

В 1921 г. провозглашенная в стране новая экономическая политика (НЭП) вызвала к жизни разного рода негосударственные предприятия с применением наемного труда; с другой стороны, государственные предприятия стали переводиться на хозрасчет. Постановление СНК "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" открыло новый этап в истории страхования рабочих, а в 1922 г. впервые вышел КЗоТ, определивший страхование рабочих в период НЭП и имевший важное значение для последующего времени.

Проведение с 1921 года новой экономической политики, частично возродившей в стране институт собственников, заставило отказаться от модели социального обеспечения и вернуться к социальному страхованию. Однако, руководствуясь принципом сохранения государственных средств, было произведено объединение финансовых ресурсов для всех видов социального страхования. Это рассматривалось как большое преимущество системы, позволявшее значительно сократить аппарат страховых работников, организационные расходы, а также свободно маневрировать средствами, находящимися в распоряжении единого страхового органа. Ставки тарифов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

НЭП существенно изменил стратегию социального обеспечения. Основными направлениями деятельности НКСО на данный период времени являлись:

- обеспечение крестьянства и лиц «самостоятель­ного труда» в порядке обязательной взаимопомощи;

- кооперация инвалидов;

- социальное страхование рабочих;

- государственное обеспечение в городах семей красноармейцев.

Наряду с данными видами помощи органам НКСО вменялись и другие виды деятельности: оказание «помощи жертвам контрреволюции», борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство.

Годы гражданской войны (1918-1920 гг.) стали серьезным испытанием для молодой страны Советов. Это были годы разрухи, безработицы, голода, большого числа нищих и сирот. В этот период, начиная уже с 1919 г., государство определило и начало развивать трудовую помощь как средство борьбы против профессионального нищенства. Тогда были организованы распределители для нищих, и в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений. Старики и увечные распределялись в убежища, дети - в детские дома, безработные - в отделы распределения рабочей силы, «тунеядцы» - в специальные трудовые коммуны.

Это были слабые попытки властей выправить ситуацию в области социальной защиты, так как в государстве не было достаточных резервов и средств, поэтому рост нищих не уменьшался. Это усугублялось еще и тем, что многие нищие стали ими еще в предыдущий период времени. Поэтому с таким количеством нуждающихся людей в поддержке и защите не могли справиться формирующиеся органы социальной помощи молодой республики.

Сами социальные пособия в рассматриваемый период имели недостаточный размер для существования на них нуждающихся людей и это вынуждало их специально «заниматься» нищенством. Процесс изменения числа нищих в этот период достаточно ясно отражен (рис. 2) на примере города Москвы.

Уже к середине 20-х годов основным объектом деятельности НКСО по социальному обеспечению становится крестьянство. Это было связано с особенностью того времени и тем, что в этот период в СССР крестьянство представляло большую часть населения. Согласно переписи в 1926 г., сельское население страны составляло 82%, а городское - 18%. Но не только большое число нуждающихся из крестьянских масс требовало к себе более пристального внимания и специальной работы с ними. Недальновидная и неправильная политика высшей власти страны привела к тому, что в стране летом 1921 года начался массовый голод. Голодом было охвачено более 30 млн. человек, и умерло от голода около 5 млн. человек. Все это подтолкнуло власти серьезно заняться проведением политики социального обеспечения в деревне. Вот почему приоритетным направлением в деятельности НКСО стала работа по социальному обеспечению крестьянства.

В эти же годы молодое государство начало заниматься вопросами пенсионного обеспечения. Уже к началу 30-х годов наметилась стабилизация норм выплат, поскольку ранее в этой сфере деятельности имелись определенные колебания. По постановлению СНК СССР нормы пенсий были установлены по поясам, исходя из 40% средней заработной платы работающих в данной местности. В этот исторический период появляются специальные пенсии - персональные, которых уже к 1928 г. насчитывалось около семи тысяч. Средняя норма персональных пенсий устанавливалась 55 рублей в месяц и они давались деятелям партии, революции и науки. Так, например, профессор в случае инвалидности обеспечивался пенсией в сумме 140 р. Всего же к 1926 г. пенсионеров в СССР, по данным НКСО, насчитывалось уже 99730 человек.