Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

Третья модель принята в России и в Индии, где законы об электронной подписи жестко регулируют рынок услуг в данной сфере путем лицензирования деятельности по предоставлению таких услуг. Базовый принцип модели – признание электронной подписи действенной и необходимой везде, в том числе и на международном уровне. Данный подход лишен достаточной гибкости и практически не способен своевременно реагировать на меняющиеся условия и механизмы развития информационной сферы общественно-производственной деятельности. В частности, в Индии первая лицензия на деятельность по предоставлению услуг в области электронной подписи была выдана через три года после принятия соответствующего закона. В итоге электронная торговля была «заморожена», а в гражданских судах Индии скопилось около 40 млн. дел по поводу споров по контрактам.

 Кроме того, по степени  детализации требований к самой  электронной подписи также можно  выделить три различных подхода.

Первый подход (самый общий) основан на признании в отношении электронной подписи тех же требований, что и в отношении собственноручной, включая уникальность, возможность верификации подписи и «подконтрольность» использующему ее лицу.

Второй подход дополнительно предполагает, что электронная подпись должна быть связана с передаваемыми данными так, что если они изменяются, то электронная подпись становится недействительной.

Третий подход выдвигает наиболее детализированные требования к электронной подписи, в частности предусматривает использование специальной технологии асимметричных информационно-криптографических преобразований электронных документов. Такой тип электронной подписи называется «электронной цифровой подписью» или «электронно-цифровой подписью» (ЭЦП)16.

 Выбор конкретного  подхода при разработке соответствующего  национального законодательства  обусловливается главным образом  сложившейся социально-политической  обстановкой в стране, когда поиск  наиболее приемлемого средства  безопасного обмена документированной  информацией либо доверяется  рынку электронной коммерции, либо  осуществляется централизованно  с целью защиты агентов складывающегося  рынка от вероятных конфликтных  ситуаций.

 В модельных законах  ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL – Комиссии по  международному торговому праву  ООН) «Об электронной коммерции» 1996 года и «Об электронной подписи» 2001 года правовой режим электронного  обмена данными в международных  коммерческих операциях представлен  в виде примерного свода правил.

 Европейское законодательство  более жестко подходит к вопросу  о том, какой должна быть электронная  подпись. Соответствующая Директива  Евросоюза об электронной подписи  как базовый европейский закон  предписывает использовать второй подход, который и был использован, в частности, при принятии национальных законов в Австрии, Великобритании, Германии и др.

 Проблемы правового  регулирования отношений, предусматривающих  использование электронной подписи, по существу, связаны с регулированием  применения технологий электронного  документооборота. Каждая страна  должна решить для себя, насколько  конкретная технология надежна, как велика вероятность искажения  воли стороны в электронном  документе, кто обладает правом  решать в каждом конкретном  случае вопрос об аутентичности  и на основании каких критериев.

 В России Закон предусматривает  только один вид электронной  подписи – именно ЭЦП, жестко  регламентируя деятельность по  предоставлению услуг в сфере  электронных отношений и предусматривая  обязательное лицензирование соответствующей  деятельности, а также применение  стандартизированных алгоритмов  ЭЦП. Закон предусматривает различные  правовые режимы для информационных  систем общего пользования и  корпоративных информационных систем. При корпоративном режиме регламентация  ЭЦП формально передается на  усмотрение участников системы, однако требуется заключение  предварительных соглашений о  регламенте электронного документооборота  и процедурах разрешения конфликтов, предполагается физический обмен  магнитными носителями с ключами  ЭЦП и сертификатами ключей. Законом также предусмотрено создание удостоверяющих центров для информационных систем общего пользования, но, во-первых, на практике оперативность создания таких структур оставляет желать лучшего, во-вторых, исключается какая-либо конкуренция между ними из-за необходимости предварительного согласования, получения разрешения на соответствующую деятельность у уполномоченного органа и ее обязательного лицензирования; в-третьих, исключается возможность привлечения физических лиц и др.

 В отличие от Директивы  Евросоюза в отечественном Законе  об ЭЦП также не предусмотрена, в частности, возможность свободного  выбора участниками корпоративной  АИС не только вида удостоверения  подлинности документа, но и средств, его создающих и верифицирующих. Это обстоятельство практически  исключает эффективные электронные  отношения граждан и юридических  лиц РФ с иностранными партнерами.

 Более либеральный  и гибкий Закон «Об электронной  цифровой подписи», предусматривающий  другие виды электронной подписи, принят в Украине. Данный закон базируется на общей концепции соответствующей Директивы ЕС, рекомендующей единые правила признания юридической силы электронной подписи и добровольную аккредитацию центров сертификации ключей. Определение термина «электронная подпись» по уровню детализации выдвигаемых к электронной подписи требований разделено на два понятия. Собственно электронная подпись, которая представляет собой данные в электронной форме, присоединяемые к другим данным или логически с ними объединенные, предназначенные для идентификации подписавшего лица. Второе определение – ЭЦП, конкретизирующая используемую технологию и определяемая как результат определенного криптографического преобразования некоторого набора данных, который присоединяется к этому набору данных или логически с ним объединяется и дает возможность подтвердить целостность набора данных и идентифицировать подписавшее лицо.

 Таким образом, комплексный  анализ основных правовых проблем  и особенностей моделей развития  национальных законодательств в  области электронного документооборота  и электронной подписи показывает, что в мировом сообществе наметилась  устойчивая тенденция гармонизации  законодательств об ЭЦП на  базе единых принципов и подходов. Становится понятным, что жестко  регламентированная обязательная  государственная система сертификации  ЭЦП, обеспечивая высокую степень  безопасности и надежности использования  электронных подписей, однозначно  перечеркивает возможность участия  в международной электронной  торговле. Вместе с тем остается  еще значительное число нерешенных  частных прикладных проблем правового  регулирования применения электронной  подписи у нас в стране и  за рубежом, обусловленных различиями  в национальных законодательствах, потребностями и динамикой развития  национальных экономик и другими  социально-политическими факторами.

Особенности управления документами и нормативного регулирования электронного документооборота в США

 Система управления  документацией в современных  США – это результат длительного  исторического развития, на ход  которого оказывали влияние различные  факторы.

Первым из таких факторов являлось влияние многих культур.

 

Вторым фактором являлся постоянный рост количества документов и затрат, связанных с их обработкой. Эта тенденция сохраняется до настоящего времени. По данным ВНИИДАД, только на начало 90-х годов федеральное правительство США ежегодно составляло около 1 млрд. писем.

Третьим фактором, определяющим развитие системы документации, является высокий уровень автоматизации информационных процессов. Определенное влияние на развитие процессов работы с документами оказал и тот факт, что в США позднее, чем в других странах, была создана архивная служба. Только лишь в 1934 году, когда Национальный архив США стал специальным учреждением, ответственным за сбор и хранение документов правительственных органов, стал решаться вопрос об уничтожении документов17.

Немаловажным фактором было также внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и общественности. Практическим воплощением этого внимания являлась разработка и совершенствование специального законодательства, регламентирующего работу с документами. По мере того, как формировалось общественное мнение о роли документов в управлении, предпринимались попытки организационно оформить и юридически закрепить как особую функцию государства и его органов деятельность, связанную с созданием, использованием и хранением документов. Такая деятельность получила название управление документацией.

 Под документами в США понимаются записи на любых носителях независимо от физической формы и содержания, созданные или полученные любым ведомством США в порядке исполнения федерального закона или в связи с совершенствованием деловых операций и передаваемые на хранение ведомством или его юридическим законным приемником в качестве свидетельства организационной структуры, функций, политики, процессов работы или в силу информационной ценности, заключающейся в них.

 Под управлением документацией  на начальном этапе понималось  следующее:

 создание и использование  документов и их бланков;

 разработка систем  регистрации и каталогизации, обеспечивающих  быстрый доступ к информации, содержащейся в документах;

 использование современной  техники накопления информации и ее хранения;

 микрофильмирование отдельных  документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации огромного  количества бумажных документов.

 Национальный архив  и службы документации представлял  собой сложный комплекс, в который  входили:

 национальный архив;

 отдел управления документацией;

 отдел президентских  библиотек;

 отдел федеральных  центров документации;

 отдел федерального  регистра.

Закон «О федеральных документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы управления документацией.

Основными элементами таких систем являлись:

 создание документов (составление форм документов  и их обработка, создание информационных  систем и применение современной  информационной технологии);

 хранение и использование  информации (формирование дел, создание  систем поиска документов, управление  файлами и телекоммуникациями, выбор  копировальной техники, развитие  программ работы с ценными  документами);

 передача документов  в архив;

 управление архивами.

 В Законе «Об управлении  документацией» сформулированы  цели управления документацией:

 точная и полная  информация, касающаяся политических  действий и мероприятий федерального  правительства;

 контроль качества  документов, составленных федеральным  правительством, и их количества  с целью предотвращения создания  ненужных документов;

 упрощение систем и  процессов составления документов, а также их хранения и использования;

 обеспечение сохранности  и установление порядка распоряжения  документами.

 11 декабря 1980 года рассмотрен на заседании Конгресса и затем утвержден президентом в качестве федерального Закон «О сокращении объема работы с документами». Общая цель Закона – сократить объем работы с документами и повысить экономию и эффективность работы правительства и частного сектора путем совершенствования политики в области федеральной информации.

 В соответствии с  законом общее руководство управлением  информационными ресурсами в  США осуществляет Административно-бюджетное  управление (АБУ).

 Задача создания и  законодательного закрепления системы  управления документами вначале  ориентировалась на центральные  органы. Но уже с 80-х годов внимание  федерального правительства и  федеральных штатов все больше  стало обращаться на документы  местных органов. В 1987 году принят  Закон «О документах местного  правительства», определявший значение  документов:

 они содержат информацию, необходимую для сегодняшней  деятельности;

 создают преемственность  с работой учреждений в прошлом;

 фиксируют их юридические  полномочия;

 являются информационной  базой защиты прав граждан.

 Проблема управления  документами будет оставаться  актуальной еще длительное время. При этом в условиях широкого  внедрения новых информационных  технологий требуются и новые  подходы к данной проблеме. Перспективным  считается создание интегрированных  систем управления информационными  ресурсами, в которых управление  документацией в качестве составной  части системы реализовано на  высоком техническом уровне.

 Сегодня США – одна  из стран, наиболее активно трансформирующая  свою систему для управления  информационным обществом и экономикой.

 Интересен переход  США на электронный документооборот. Согласно Закону «О ликвидации  бумажного документооборота в  государственных органах» 1998 года  федеральные органы должны перейти  на электронный документооборот  и обеспечить доступ граждан  к электронным документам.

 На основе Закона  были разработаны правила, которые  помогают государственным органам  перестроить работу. Государственные  органы должны проанализировать  документацию с позиций требований, предъявляемых к ней законодательством, решить вопрос о возможности  замены бумажных документов электронными. В ряде случаев допускается, что отдельные виды документов могут быть только на бумажных носителях. Возник вопрос о регистрации, хранении электронных документов.

 Следует коснуться  проблемы информационной безопасности. В США создана наиболее завершенная  система взаимодействия государственных  органов по обеспечению информационной  безопасности. Вопросы информационной  безопасности и защиты личной  информации прежде всего решаются на уровне агентств, которые разрабатывают соответствующие программы18.