Постоянное бессрочное пользование земельным участком

В нашем случае трудно признать, что фактические различия в виде имеющегося у субъекта первоначального права на земельный участок должны являться столь существенными, чтобы влиять на решение вопроса о возможности его приобретения в собственность, поскольку круг земельных участков, которые могут быть выкуплены лицом, имеющим право постоянного бессрочного пользования, значительно шире, чем тот, который указан для лиц, приватизирующих земельный участок в порядке ст. 36 ЗК РФ. Данная позиция косвенно поддержана и судебными инстанциями. Так, в соответствии с п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства"⁴⁴ при разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, необходимо руководствоваться следующим: правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта. Однако решение этой проблемы на уровне судебной практики не может быть приемлемым и окончательным. Здесь требуется внесение изменений в законодательство.

При решении вопроса о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся у лиц на праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду того, что фактически земельный участок предназначен для обслуживания объекта недвижимости, можно предположить, что его приватизация будет регулироваться нормами Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", несмотря на то что для переоформления права это и не является квалифицирующим признаком. В то же время при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, на которых отсутствуют объекты недвижимости, например из земель поселений, предназначенных для сельскохозяйственного использования, применение в данном случае норм Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" весьма затруднительно. Хотя именно земельные участки, расположенные в данной зоне, зачастую являются резервом развития поселения, и именно они предназначены для дальнейшей застройки в соответствии с генеральными планами.

Так, предметом  спора по одному арбитражному делу было переоформление путем выкупа права  постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок из земель поселений, используемый для сельскохозяйственного производства, площадью 12270000 кв. м, что составляло практически весь незастроенный массив данного поселения. Отсутствие четкой правовой регламентации в данной области может привести к неоправданным расходам как со стороны органов государственной власти и муниципального образования, так и со стороны инвесторов, которые в дальнейшем примут решение о вложении средств в застройку территории, поскольку выкупать обратно проданный по фиксированной цене земельный участок придется по рыночной цене, которая зачастую значительно выше той, которую платит лицо при приватизации земельного участка на основании Закона⁴⁵.

Таким образом, необходимо внесение соответствующих  изменений в действующее законодательство путем определения не только перечня  земельных участков, изъятых из оборота  и ограниченных в нем, но и перечня земельных участков, приобретение права собственности на которые невозможно однократно бесплатно гражданами, имеющими на них право постоянного (бессрочного) пользования, либо путем переоформления юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования в обязательном порядке. В данный перечень должны быть включены те земельные участки, которые указаны в Законе о приватизации.

До 1 июня 2012 г. значительная часть землепользователей в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.01 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" обязана переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или приобрести землю в собственность. Однако в соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется, причем бессрочно.

Юридические лица можно разделить на три группы, поскольку для каждой из них законодательством определены разные нормы.

Первая: государственные  и муниципальные учреждения, федеральные  казенные предприятия, центры исторического  наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу п. 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ этой категории юридических лиц переоформлять ничего не нужно.

Вторая: садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, гаражные потребительские кооперативы, а также организации, при которых до вступления в силу Закона N 66-ФЗ были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования.

Перечисленные организации переоформляют земельные  участки следующим образом (п. 2.1 ст. 3 Закона N 137-ФЗ):

- садоводческие,  огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан в порядке, установленном ст. 28 Федерального закона от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан";

- гаражные потребительские  кооперативы в порядке, установленном  ст. 36 Земельного кодекса РФ.

Кстати, переоформление организациями этой группы права  постоянного (бессрочного) пользования  земельными участками, как и в  случае с физическими лицами, каким-либо сроком не ограничивается.

Третья: все  остальные юридические лица. Именно они в срок до 1 января 2012 г. обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность (п. 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ).

Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести их в собственность до 1 января 2015 г. по льготным ценам, предусмотренным соответственно п. 1 и п. 2 ст. 2 Закона N 137-ФЗ. Земельные же участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие Земельного кодекса РФ (30 октября 2001 г.) в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются им в собственность бесплатно. Кроме того, бесплатно земельные участки предоставляются в собственность религиозным организациям, если на этих участках расположены находящиеся у них в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения.

В виде исключения религиозным организациям предоставили еще и третий вариант переоформления (помимо выкупа и аренды) - по своему желанию переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право безвозмездного (срочного) пользования.

Между тем в  силу п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется.

Во-первых, это  означает, что ранее возникшие  права постоянного (бессрочного) пользования  на земельные участки в Земельном  кодексе РФ признаны. Об этом в п. 12 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» есть прямая запись: предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса РФ право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному Земельным кодексом РФ праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Во-вторых, каких-либо ограничений срока указанного права  Земельным кодексом РФ не установлено.

Взаимоисключающие требования п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ "право постоянного (бессрочного) пользования... сохраняется" и п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» "...обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования... на право аренды... или приобрести земельные участки в собственность... " не вполне понятны, поскольку нормы Земельного кодекса РФ как основного закона земельного законодательства являются специальными и имеют приоритет над иными законами, в которых содержатся нормы земельного права. На это указано, в частности, в ст. 2 Земельного кодекса РФ: "нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу".

Кроме того, в силу п. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны⁴⁶.

В постановлении Конституционного суда РФ от 13.12.01 N 16-П отмечено, что согласно ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия "имущество", использованного в указанной статье, судьи пришли к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и иные вещные права⁴⁷.

Очевидно, что  ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Земельный участок  является для землепользователя  именно "своим имуществом", поэтому  он не может быть изъят иначе как  на основании судебного решения. Причем, как отмечают эксперты в этой области, лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

 Мнение о  том, что норма п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» противоречит Конституции РФ (право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является имущественным правом и, соответственно, относится к имуществу, а Закон N 137-ФЗ не предусматривает судебного порядка прекращения этого права), нивелировал Конституционный суд РФ. В определении от 25.12.03 N 512-О было разъяснено, что норма п. 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ: "...обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования... на право аренды... или приобрести земельные участки в собственность..." - лишь "свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора". При этом в соответствии со ст. 20 Земельного кодекса РФ "право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, возникшее у юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется за правообладателями". Положение абз. 1 п. 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ, "предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков"⁴⁸.

Поскольку в  силу п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ приобретенные права сохраняются без ограничения срока, на наш взгляд, очевидно, что неисполнение указанной "обязанности" (по разъяснению Конституционного суда РФ - "права") никак на правовом положении субъектов прав отразиться не должно.

Рассматриваемая норма Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не предусматривает судебного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и не содержит иных санкций для организаций, которые ее не исполнят в установленный срок.

Вместе с  тем с 1 января 2013 г. должна вступить в силу новая ст. 7.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающая ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или сроков и порядка их приобретения в собственность. Первоначально эта статья должна была действовать с 1 января 2011 г., однако Федеральным законом от 27.12.09 N 342-ФЗ ее ввод был перенесен на два года.

Кроме того, ни в каких нормативных документах не говорится о прекращении права  постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, за исключением добровольного отказа от него в порядке, предусмотренном ст. 53 Земельного кодекса РФ.

В информационном письме Президиума ВАС РФ от 27.02.01 N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства"⁴⁹, на наш взгляд, содержится достаточно интересная и полезная для землепользователей информация, хоть она и касается другого закона, но суть та же.

В ст. 7 Закона РСФСР от 23.11.90 "О земельной реформе"⁵⁰ было определено, что за предприятиями, учреждениями и организациями ранее установленное право пользования земельными участками сохраняется до 1 февраля 1993 г. Устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы. Иными законодательными актами порядок перераспределения земельных участков в связи с непереоформлением на них документов также не установлен. Следовательно, местная администрация не вправе принимать постановление об отводе земельного участка третьим лицам, поскольку непереоформление прав пользования земельным участком не является основанием для его изъятия и перераспределения соответствующими государственными органами.

За любой организацией сохраняется приобретенное ранее на основании решения государственного или муниципального органа право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, поэтому она имеет право не заключать договор аренды земли и не приобретать земельный участок в собственность, если не желает этого. Ведь согласно п. 3 ст. 154 ГК РФ для заключения любого договора, в том числе аренды земли или ее купли-продажи, необходимо выражение согласованной воли двух сторон.