Признаки муниципального образования как социально-экономической системы

 

1.3. Виды муниципальных образований

 

Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ, район, законом водятся следующие типовые наименования:

-       городское поселение – город, поселок, городской округ;

-       сельское поселение;

-       муниципальный район.

Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование переходных положений (статья 85) о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса “новых” муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон  Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации.7

Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 “Основные термины и определения”, так же как и статья 10 Территории муниципальных образований (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

В заключение обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин поселение. В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин “поселение” должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как “городской населенный пункт” либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином район (в существующих границах) понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных  объектов и др.), включаемых в  состав городских и сельских  населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта  Российской Федерации (существующего  административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального  образования к категории труднодоступной  местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного  решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного  центра муниципального образования  от самого отдаленного населенного  пункта (критерий пешей и транспортной  доступности).

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа  не входят в состав территории муниципального района.

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона. 8

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1.     городское поселение  – один город;

2.     городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

3.     городское поселение  – один поселок (дачный поселок  и др.);

4.     городское поселение  – один поселок (дачный поселок  и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

5.     сельское поселение  – один сельский населенный  пункт с численностью менее 1000 человек с учетом плотности  населения субъекта Российской  Федерации и доступности территории  поселения;

6.     сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек;

7.     сельское поселение  – один сельский населенный  пункт с численностью более 3000 человек для территорий с высокой  плотностью населения;

8.     сельское поселение  – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;

9.     сельское поселение  – группа сельских населенных  пунктов с численностью населения  менее 3000 человек каждый для территорий  с высокой плотностью населения;

10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

1.     муниципальный район;

2.     муниципальный район  на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

3.     городской округ.

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

Таким образом можно сказать, что муниципальное образование  — это территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

 

2.Исследование признаков  муниципальных образований

 

2.1. Характерстика основных признаков муниципальных образований

Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:

- "ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода" - местное самоуправление;

- имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику;

-     реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;

- имеют территорию и границы;

- выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

- за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности, а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах). 9

Таким образом муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований.

 

2.2.Особенности отличительных признаков муниципальных образований

 

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1. Муниципальное образование не  основано на членстве, что является  определяющим признаком корпорации.

2. Муниципальное образование признается  в соответствии с гражданским  законодательством особым субъектом  гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.

3. Юридическими лицами являются  органы местного самоуправления  в соответствии с уставом муниципального  образования.

4. В федеральном законодательстве  отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении).