Порядок
внесения изменений в Конституцию ЕС
Обычная
процедура изменений. Статья
IV-443 Конституции ЕС содержит положения
об общем (обычном) порядке внесения в
нее изменений. Эта статья предусматривает
различные нововведения против прежнего
правила, установленного статьей 48 договора
о Европейском Союзе. Первое нововведение
предоставляет возможность Европарламенту
предлагать предложения по изменению
Конституции ЕС. Тем самым Европарламент
уравнивается в этом отношении с Еврокомиссией
и странами-членами ЕС, которые уже располагают
этим правом. Второе нововведение касается
созыва Европейского конвента (собрания),
который должен состоять из представителей
национальных парламентов, руководителей
стран-членов ЕС и представителей их правительств,
Европарламента и Еврокомиссии. Задача
этого конвента состоит в том, чтобы проверить
предложения по изменению Конституции
ЕС и посредством согласительной процедуры
принять рекомендации к конференции правительств
стран-членов ЕС, которая созывается председателем
Евросовета. Евросовет может, однако, простым
большинством и с согласия Европарламента
принять решение о том, чтобы не созывать
Kонвент, если речь идет о незначительных
изменениях. В этом случае Евросовет получает
мандат на проведение только конференции
представителей правительств стран-членов
ЕС, которые должны выработать необходимые
изменения. Независимо от используемой
процедуры изменения вступают в силу только
когда все страны-члены ЕС ратифицируют
их согласно положениям своих национальных
конституций.
Упрощенный
порядок изменений. Этот порядок рассматривается
в статье IV-444 Конституции ЕС. Согласно
нему Евросовету предоставляются два
т.н. общих переходных условия: использовать
квалифицированное большинство при принятии
решения или обычную законодательную
процедуру в той области, для которой Конституция
ЕС предусматривает единогласие или особую
законодательную процедуру. Согласно
Конституции ЕС национальные парламенты
при этом имеют право на высказывание
собственного мнения: при каждом предлагаемом
Евросоветом применении одного из переходных
условий необходимо заслушать представителей
национальных парламентов. При отклонении
хотя бы только одним из национальных
парламентов применения переходного условия
(в течение 6 месяцев) соответствующее
решение не принимается. При этом переходные
условия применимы только к третьему разделу
Конституции ЕС об областях его внутренней
и внешней политики. Причем к решениям
по вопросам военной или оборонной политики
эти условия не привлекаются. Евросовет
принимает решения только единогласно
после согласования с Европарламентом,
который, в свою очередь, решает это простым
большинством.
Конституция ЕС содержит
еще другие специфические переходные
условия для определенных областей
политики Союза. Евросовет после
заслушивания в Европарламенте может
единогласно принять решение, что особая
законодательная процедура через обычную
таковую процедуру (равноценную с переходом
к голосованию квалифицированным большинством)
применима в таких областях внутренней
политики, как социальная (статья III-210),
охрана окружающей среды (статья III-234)
и семейное право (III-289). Евросовет может
также путем единогласного решения распространить
голосование квалифицированным большинством
на область общей внешней политики и политики
в области безопасности (статьи I-40 и III-300).В
обоих этих случаях Конституция ЕС не
предусматривает привлечение национальных
парламентов. Наконец, Конституция ЕС
предусматривает возможность изменения
содержания определенных протоколов путем
принятия Европарламентом общесоюзного
закона или закона Евросоветом. Это относится
к уставам Европейской системы центральных
банков, Европейского инвестиционного
банка, судебной палаты ЕС, к процедуре
при чрезмерном дефиците бюджета, к переходным
положениям обоих протоколов через вступительные
договора.
Упрощенный
порядок изменений, касающихся положений
о внутренней области политики Союза.
Статья IV-445 Конституции ЕС предусматривает
упрощенную процедуру внесения изменений
положений в соответствующий ее подраздел
о внутренней политике Союза. В этом контексте
нужно знать, что Конвент при разработке
проекта Конституции ЕС не предложил каких-либо
содержательных изменений в области внутренней
политики Союза, а только ограничился
их приспособлением к другим областям
его политики в рамках предложенных в
них изменений. Потому Конвент посчитал
целесообразным принять упрощенную процедуру
внесения изменений в этот подраздел Конституции
ЕС, чтобы позже было проще это сделать.
Однако, эта процедура ни в коим случае
не может распространяться на возложенные
на Союз в рамках Конституции ЕС полномочия.
Как и при нормальной процедуре
правительство каждой страны-члена
ЕС, Европарламент и Еврокомиссия
предлагает Евросовету проекты
изменений соответствующих положений
подраздела Конституции ЕС о его
внутренней политике. Евросовет может
принять соответствующее общесоюзное
решение, в котором одобрит все или только
часть предложенных изменений. Так, Евросовет
единогласно принимает решения лишь после
заслушивания предложений в Европарламенте
и в Еврокомиссии, а по таким вопросам,
как институциональные изменения в области
валютной политики, и после заслушивания
их в Европейском центральном банке. При
этом не требуется созыва Конвента или
конференции правительств стран-членов
ЕС, чтобы внести изменения в соответствующую
часть Конституции ЕС. Требуется только
единогласное решение Евросовета, которое
затем должно быть ратифицировано всеми
странами-членами ЕС.
Система
принятия решений квалифицированным большинством
Система
квалифицированного большинства описывается
в статье I-25 Конституции ЕС. Прежняя
система, при которой каждая
страна-член Союза имела определенное
число голосов, заменена в Конституции
ЕС системой двойного большинства. Квалифицированное
большинство является действительным
в будущем в качестве достаточного, когда
решение поддерживается 55% и, по крайней
мере, 15% странами-членами ЕС и это большинство
одновременно представляет, по крайней
мере, 65% населения Союза. Но это положение
нуждается в разъяснении. При 25 странах-членах
ЕС число 15 из них составляет 60% их общего
количества. Если в ЕС вступают новые страны,
то это положение утрачивает свое значение,
т.к. уже при 26 странах 55% их общего количества
соответствует числу 15 (с округлением
до ближайшего целого числа). Таким образом,
это положение является как бы переходным
условием.
Согласно статье I-25 действует
также положение, при котором
Евросовет принимает решения,
в основном, квалифицированным большинством.
При этом его председатель
и председатель Еврокомиссии
не участвуют при этом в голосовании. Конституция
ЕС устанавливает, что система квалифицированного
большинства вступает в силу с 1-го ноября
2009 года, когда будет образована новая
Еврокомиссия после выборов Европарламента
в 2009 год. С 2004 года и по 2009 год действует
существующая в настоящее время система,
которая была установлена договором в
Ницце. Конституция ЕС перенимает положения
протокола «О переходных положениях для
органов и учреждениях Союза», который
к ней прилагается.
Общее правило двойного большинства
дополняется несколькими особыми условиями
для исключительных случаев, а именно:
- случаи, при которых Евросовет принимает решения не по предложениям Еврокомиссии или министра иностранных дел ЕС;
- правило для т.н. «блокирующего меньшинства»;
- особое переходное условие при незначительном большинстве.
Если Евросовет
или функциональный совет министров
принимают решение не по предложению
Еврокомиссии или министра иностранных
дел, то действует в качестве
квалифицированного большинства
большинство, по крайней мере, в 72% стран-членов
ЕС, если они представляют не менее 65% населения
Союза. Количество требуемых стран-членов
ЕС здесь также выше, чем в других случаях.
Это положение содержится уже в действующих
договорах: если Евросовет действует не
по требованию Еврокомиссии (прежде всего
в области общей внешней политики и политики
безопасности, а также при полицейском
и судебном сотрудничестве в ходе рассмотрения
уголовных дел), то квалифицированное
большинство осуществляется не менее
2/3 стран-членами ЕС (статья 205 договора
о Европейском сообществе и статьи 23 и
34 договора о Европейском Союзе). В Конституции
ЕС лежащее в основе этой мысли положение
учитывается, и потому оценка степени
большинства увеличивается с 2\3 до 72% стран-членов
ЕС.
Согласно Конституции ЕС
для блокирующего (принятия решения)
меньшинства требуется не менее
четырех членов Евросовета. Это
условие следует понимать в
том смысле, что таким образом
удается учесть демографический
вес различных стран-членов ЕС.
Без этого условия три из четырех
густонаселенных стран-членов ЕС (Германия,
Франция, Италия и Великобритания) всегда
бы образовывал блокирующее меньшинство,
т.к. их демографический вес составляет
более 35% населения Союза. Это условие
действует в пользу нахождения решения
в Евросовете, т.к. образование блокирующего
меньшинства затруднено. Условие это также
может пониматься в качестве гарантии
против возможного диктата больших стран-членов
ЕС. В практической же работе учреждений
ЕС это условие, вероятно, не имеет большого
значения, т.к. подобного вида четкое различие
между большими и малыми странами-членами
ЕС на практике никогда не проводится.
Особое условие действует
также в том случае, когда квалифицированное
большинство оказывается незначительным
(т.е. почти предельным), что делает
принимаемое решение далеко не бесспорным.
Конституция ЕС здесь прибегает к компромиссу,
т.е. к принятой еще в 1994 году формуле, которая
действует до тех пор, пока не вступил
в силу новый порядок учета веса голосов.
В этой формуле предусматривается, что
Евросовет и далее принимает решения на
основе принятия правового акта в том
случае, когда того потребует страна-член
ЕС. Условием для подачи такого заявления
является то обстоятельство, что соответствующая
страна-член ЕС представляет:
- четверть числа стран-членов ЕС, которое требуются для образования блокирующего меньшинства, или
- три четверти населения Союза, которые требуются для образования блокирующего меньшинства.
Это положение находит также, конечно,
применение и в том случае, когда
достигаемое квалифицированное большинство
является незначительным.
Евросовет
всегда будет делать все зависящее
от его власти, чтобы в течение
соразмерного срока найти по
просьбе представленных в нем
членов приемлемое для всех
решение. Для этого председатель
Евросовета, опираясь на поддержку Еврокомиссии
и других членов совета, должен предпринять
все необходимые шаги, чтобы найти такое
решение. Однако следует указать на то,
что посредством заявления (прось-бы) не
может быть назначен вынужденный (предписанный
Конституцией ЕС, правом Союза или его
регламентом) срок, если это может неблагоприятно
отразиться на ходе поиска соответствующего
решения. Решением также не предоставляется
в Евросовете право вето какой-либо стране-члену
ЕС. Ведь на практике такое решение может
иметь небольшое значение, т.к. Евросовет
в своей повседневной работе старается
найти, по возможности на основе всестороннего
согласия и чаще всего без формального
голосования, консенсус. Этот порядок
вступает в силу с 1-го ноября 2009 года, когда
состоится переход к новому правилу двойного
большинства, и будут действовать до 2014
года. После этого Евросовет может принять
общесоюзное решение, т.е. решение на основе
квалифицированного большинства, по отмене
этого порядка.
Принцип
субсидиарности и роль национальных парламентов
Субсидиарность
(т.е. дополнение, когда целое, например,
федеративное государство или объединение
государств, берет на себя выполнение
только тех задач, которые не могут быть
выполнены его частями, т.е. отдельными
регионами государства или отдельными
странами их союза) является основным
принципом при осуществлении полномочий
Европейского Союза. Он служит в качестве
основы для решения о том, может ли Союз
вмешиваться или это должно быть предоставлено
его странам-членам. Согласно этому принципу
Союз может действовать в областях политики,
которые не подпадают исключительно под
его юрисдикцию, только тогда, когда не
могут быть полностью достигнуты цели
предпринимаемых странами-членами ЕС
мер, либо когда из-за объема этих мер или
из-за воздействия этих мер на всю территорию
Союза лучше их осуществить ему самому.
Вторым решающим элементом для осуществления
полномочий является принцип соразмерности.
Следуя этому принципу, Союз должен осуществлять
лишь такие меры, которые как по содержанию,
так и по форме, служат достижению установленных
Конституцией ЕС целей.
В настоящее
время все органы и учреждения
Союза функционируют согласно
действующим договорам на основе
этих двух принципов. Эти же
принцип заложены и в Конституции
ЕС, но с учетом существенных новшеств:
национальные парламенты должны непосредственно
принимать участие в контроле надлежащего
применения принципа субсидиарности.
Таким образом, в Конституции ЕС восстанавливается
активная роль национальных парламентов,
прежде всего, в части передачи им информации
и учета их мнений при принятии решений
любыми органами Союза. Тем самым эти органы,
вплоть до Европарламента, не могут своими
инициативами нанести какой-либо ущерб
любой из стран-члену ЕС, а национальные
парламенты имеют возможность всегда
вмешаться в законодательный процесс
и при необходимости затормозить его.
В приложении к договору о Конституции
ЕС содержатся соответствующие протоколы,
в которых рассматривается роль национальных
парламентов в Европейском Союзе и применение
принципов субсидиарности и соразмерности
при осуществлении органами ЕС своих полномочий.
Согласно
этим протоколам национальные
парламенты имеют возможность
через свои правительства вносить
иски в Европейскую судебную
палату при нарушении в ходе
принятия законодательных актов указанных
принципов. Каждый национальный парламент
может проверить предложения Еврокомиссии
и донести до нее свое мнение об их содержании.
При этом если треть Европарламента разделяет
это мнение национального парламента,
то Еврокомиссия или соответствующий
орган ЕС должны заново проверить свое
предложение и при необходимости внести
в него уточнения. Еврокомиссия должна
направлять непосредственно всем национальным
парламентам не только все документы консультационного
характера, но и программу разработки
правовых актов или политическую стратегию,
которую она предложит Европарламенту
и функциональным советам министров ЕС,
не говоря уже о самих законодательных
предложениях. Аналогично эти советы министров
ЕС должны сообщать национальным парламентам
и правительствам повестку дня своих заседаний
и их результаты. Европейская счетная
палата также должна представлять национальным
парламентам свои годовые отчеты, а в срочных
случаях, например, при возникновении
в какой-либо стране-члене ЕС чрезмерного
бюджетного дефицита, направлять ей (а
также всем другим странам-членам ЕС) свои
предложения по его преодолению.