Проблемы регулирования иностранных инвестиций в стратегические отрасли экономики

1.2 Сущность и понятие иностранных инвестиций

Остановимся на существующих нормативных и доктринальных определениях понятия иностранные инвестиции. В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" под инвестициями понимаются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. В более обобщенном виде указанное определение нашло свое отражение в ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Статья 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" содержит легальное определение иностранных инвестиций как вложений иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте Российской Федерации), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.

В отечественной правовой и экономической науке отсутствует единая позиция в отношении определения понятия "инвестиции". Например, А.Г. Богатырев вслед за Г. Шварценбергом7 определяет инвестиции в виде собственности во всех ее проявлениях. На базе существующих нормативных определений В.С. Белых8 предлагает определять инвестиции как принадлежащие инвестору объекты гражданских прав, включая деньги, ценные бумаги и иное имущество, в том числе имущественные права, а также результаты интеллектуальной деятельности, работы, услуги, информацию, имеющие денежную оценку и вещественные результаты и вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта.

В экономической литературе понятия "капиталовложения" и "инвестиции" часто используются в качестве синонимов. К примеру, в общем виде под инвестициями часто понимается целенаправленное вложение на определенный срок капитала во всех его формах в различные объекты (инструменты) для достижения индивидуальных целей инвестирования. Словарь юридических терминов Блэка определяет инвестиции как расходы, понесенные на приобретение имущества или активов для получения дохода, капиталовложения либо сам приобретенный актив, инвестированная сумма9

Традиционным для западных стран подходом является использование максимально широкой трактовки понятия "иностранные инвестиции" и его смешивание с понятием "прямые иностранные инвестиции", что в первую очередь предопределено значением прямых иностранных инвестиций для экономики государств, экспортирующих и принимающих иностранный капитал.

Причиной отсутствия универсального определения иностранных инвестиций является то, что "в теории и практике зарубежного инвестирования существуют разночтения по поводу того, все ли финансовые потоки из одного государства в другое следует определять в качестве иностранных инвестиций"10. В основе этих разночтений лежит разнонаправленность интересов иностранных инвесторов и принимающих инвестиции государств, имеющих противоположные взгляды на объем иностранных инвестиций, подлежащих правовой защите на национальном и международном уровнях. Так, одной из отмеченных И.З. Фархутдиновым тенденций новейшего зарубежного законодательства является связь юридической категории "иностранная инвестиция" с предусматриваемой в законе административно-правовой процедурой допуска иностранного капитала в национальную экономику, применяемой к отношениям между равными по своему статуса субъектами гражданского законодательства.

Затрагивая формирование основы государственного регулирования иностранных инвестиций, следует согласиться с мнением Н.Н. Вознесенской о необходимости государственной общенациональной концепции о роли иностранных инвестиций в Российской Федерации и разработанных на ее основе долгосрочной стратегии и государственной инвестиционной политики. Тем не менее некоторым преувеличением выглядит тезис, что отсутствие сформулированной государственной общенациональной концепции иностранных инвестиций является главной причиной отсутствия масштабных иностранных инвестиций в Российской Федерации11.

В экономической литературе под государственной инвестиционной политикой в широком смысле предлагается понимать систему мер государственного регулирования экономики, направленную на формирование благоприятного инвестиционного климата и повышение эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов. А.Э. Рамилова12 рассматривает государственную инвестиционную политику как совокупность государственных подходов и решений, определяющих направления использования капитальных вложений в сферах и отраслях экономики, институциональную определенность в управлении процессом привлечения, планирования и реализации инвестиций, а также создание благоприятного режима для иностранных инвесторов с помощью введения налоговых и других льгот. По мнению А.Г. Богатырева, государственная инвестиционная политика представляет собой взаимосвязанную внутриэкономическую функцию государства по обеспечению финансирования инвестиционной деятельности13.

Следует отметить, что по сравнению с 90-ми гг. XX в. в настоящее время интернационализация российской экономики характеризуется не только наращиванием объема привлекаемых инвестиций, но и существенным возрастанием роли России в качестве мирового экспортера капитала, обусловленным формированием полноценных российских транснациональных компаний (ТНК). В частности, при анализе специфики российской модели интернационализации экономики в литературе отмечается невозможность "делать ставку только на привлечение иностранного капитала... наличие емкого внутреннего рынка и зоны комфортного старта для интернационализации бизнеса в виде постсоветских территорий стимулирует возникновение мощных российских ТНК".

Раскрытие сущности государственного регулирования иностранных инвестиций осуществляется через его цели, задачи. Так, С.Н. Шишкин в качестве цели государственного регулирования инвестиционной деятельности выделяет создание благоприятных условий для ее развития, что, по его мнению, охватывается общей целью государственного регулирования экономики, т.е. обеспечением реализации и защиты государственных интересов14. А.А. Мироненко под основными целями законодательного и организационно-правового регулирования иностранных инвестиций понимает: создание оптимальных условий для увеличения объемов иностранных инвестиций в российскую экономику; достижение положительного социально-экономического эффекта от осуществления иностранных инвестиций; четкое и последовательное отражение публичных интересов; создание эффективного механизма контроля, позволяющего не допустить нанесение ущерба экономическому потенциалу Российской Федерации 15.

Таким образом, такой подход, достаточно полно описывающий преследуемые государством цели, не учитывает интересы, преследуемые иностранными инвесторами при осуществлении инвестиций на территории другого государства, а именно необходимость соблюдения разумного баланса публичных и частных интересов.

2 СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ  ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ

2.1 Правовые основы государственного регулирования иностранных инвестиций

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. К основным международно-правовым актам в сфере международного инвестиционного сотрудничества Российской Федерации относятся: Конвенция об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (Сеул, 1985 г.), уже упомянутый Договор к Энергетической хартии, соглашения в рамках Всемирной торговой организации (ВТО)>, а также международные двусторонние договоры о поощрении и взаимной защите иностранных инвестиций16.

Поскольку основное внимание в настоящей работе уделяется регулированию иностранных инвестиций на национальном уровне, остановимся на внутренних источниках правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации, в юридической литературе часто подразделяемых на общегражданское и специальное законодательство.

К первой категории относится Гражданский кодекс РФ, правила которого за некоторыми исключениями применяются ко всем отношениям с участием иностранных инвесторов, и иные федеральные законы, регулирующие гражданско-правовые отношения.

Кроме гражданского законодательства большое значение имеют и иные нормативные акты, затрагивающие инвестиционную деятельность, в том числе связанные с регулированием внешней торговли, конкуренции, рынка ценных бумаг и др.

Центральное место в специальном законодательстве занимает Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", определяющий "основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации". Из сферы регулирования Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" исключены отношения, связанные с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, а также в страховые организации, которые регулируются соответственно законодательством о банках и банковской деятельности и законодательством о страховании, а также регулируемые законодательством о некоммерческих организациях отношения, связанные с вложением иностранного капитала в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели

Другие федеральные законы относятся к кругу специальных источников правового обеспечения иностранной инвестиционной деятельности в различных сферах>. Например, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" является базовым нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие в процессе осуществления инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции. Особняком стоит региональное законодательство об иностранных инвестициях, разрабатываемое субъектами Российской Федерации в соответствии с предметом их ведения.

По правилам рыночной экономики иностранные инвесторы пользуются свободой в принятии экономических решений, а совершаемые ими действия на российском рынке подчиняются диспозитивным нормам гражданского права, но прежде иностранное лицо должно получить доступ на национальный рынок, условия которого определяет государство. При этом на современном этапе развития отечественного инвестиционного законодательства законодательный массив, связанный с допуском иностранных инвесторов в экономику, формирует отдельную группу нормативных актов, основополагающее значение среди которых имеет Закон об инвестициях в стратегические отрасли, устанавливающий изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами.

Одной из особенностей реализации положений Закона об инвестициях в стратегические отрасли является большое количество подзаконных актов, принимаемых на уровне Правительства РФ и ведомственном уровне, в частности:

- Постановление Правительства РФ от 6 июля 2008 г. N 510 "О Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации";

- Постановление Правительства РФ от 27 октября 2008 г. N 795 "Об утверждении Правил представления иностранным инвестором или группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, информации о совершении сделок с акциями (долями), составляющими уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства";

- Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. N 838 "Об утверждении Правил осуществления предварительного согласования сделок и согласования установления контроля иностранных инвесторов или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства";

- распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2008 г. N 1243-р "Об утверждении перечня технологий, имеющих важное социально-экономическое значение или важное значение для обороны страны и безопасности государства (критические технологии)"и др.

При этом вопросы, связанные с особенностями допуска предприятий с иностранными инвестициями к пользованию участками недр федерального значения, урегулированы Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".

Ранее в литературе неоднократно обсуждалась необходимость консолидации всех изъятий ограничительного характера в рамках единого нормативного акта, содержащего условия допуска иностранного инвестора для участия в уставном капитале организаций и виды отраслей, где не могут создаваться коммерческие организации с иностранными инвестициями. Несмотря на то что трудно спорить с целесообразностью такого подхода с точки зрения удобства применения инвестиционного законодательства, следует отметить неизвестность автору настоящего исследования зарубежных аналогов подобного универсального нормативного акта (т.е. объединяющего все без исключения инвестиционные ограничения) - это связано как с разноотраслевым характером подобного регулирования, так и стремлением государств - реципиентов иностранных инвестиций излишне "не афишировать" общее количество применяемых ограничений с целью обеспечения внешней инвестиционной привлекательности экономики и минимизации рисков претензий в нарушении международных обязательств, в том числе взятых на себя в рамках участия в различных международных организациях17.