Предложения по активизации вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения жилищной проблемы

Город выставляет на торги не столько  земельный участок, сколько набор  условий по его застройке, что  требует разработки большого объема документации и связанных с ней согласований. Обеспечением разработки документации занимается подведомственное Комитету по строительству Правительства Санкт-Петербурга государственное учреждение «Управление инвестиций»  (далее. – ГУ «Управление инвестиций») или выбранная по результатам торгов сторонняя организация. Существует четыре способа предоставление земельного участка под жилищное строительство на торгах: развитие застроенных территорий, процедура «полного пакета», «короткого пакета» и комплексное освоение территорий. 

Отдельно от других вариантов предоставления земельного участка стоит заключение договора о развитии застроенных  территорий. Отличие состоит в  характере обязательств инвестора: расселение находящихся на территории, требующей развития, жилых домов. К подобным территориям относятся, как правило, аварийные/обветшалые жилые кварталы или отдельные дома, расположенные в черте города. Из-за характера возложенных на инвестора обязательств (уникальные сложности организации работ), а также функциональной направленности вновь созданных объектов недвижимости (бизнес-центры или элитное жилье) этот способ предоставления земельного участка не может стать базисом  в развитии рынка  доступного жилья и в работе рассматриваться не будет.

Различие между процедурами  «короткого» и «полного пакета»  состоит в порядке подготовки градостроительной документации по планировке территории. 

В случае «короткого пакета» победитель торгов получает право на заключение договора аренды земельного участка сроком на 6 лет в целях подготовки документации по планировке территории и разработки проектной документации с возможностью последующей застройки участка. Победитель торгов обязан разработать и утвердить проект планировки территории, совмещенный с проектом межевания за 11 месяцев. Конкретное функциональное назначение объектов, а так же принципиальная возможность строительства будут определяться в ходе разработки документации после проведения торгов. Инвестор готовит планировочную документацию на территорию сравнительно больше площади истребуемого земельного участка.

В случае «полного пакета» градостроительная  документация готова – победитель торгов получает право на заключение договора аренды земельного участка  на инвестиционных условиях для проектирования и строительства объектов недвижимости. Функциональное назначение земельного участка определено в установленном порядке проектом планировки с проектом межевания территории. Градостроительную документацию могут готовить городские власти или сторонние организации, выбранные по результатам проведения торгов.

Порядок предоставление земельных  участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства  установлен Постановлением Правительства  Санкт-Петербурга от  21.02.2006 №167 «О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства». На победителя торгов возлагается обязанность в течение 18 месяцев разработать документацию по планировке территории, включающей в себя проект планировки, совмещенного с проектом межевания территории, градостроительные планы земельных участков. В ходе разработки  документации в границах предоставленной территории выделяются земельные участки, устанавливаются их границы, указывается вид разрешенного использования. Победитель торгов обязан будет осуществить инженерную подготовку территории посредством строительства коммунальной инфраструктуры, которые должны будут безвозмездно переданы государству. После утверждения в установленном порядке документации инвестор получает исключительное право выкупить в собственность или получить в аренду сроком на 49 лет земельные участки по установленной выкупной цене²⁴.

В выпускной квалификационной работе рассмотрены случаи комплексного освоения и «полного пакета» как наиболее подходящие для исследования вопроса формирования рынка доступного жилья.

Таблица 19.  Варианты предоставления земельного участка под жилищное строительство: устанавливающий нормативно-правовой акт, обязанности инвестора, предмет торгов и особые положения. Составлен по материалам указанных в таблице нормативных правовых актов

Процедура «полного пакета»: подготовка градостроительной документации и инженерное обеспечение земельного участка

Необходимым условием предоставления земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства  для целей жилищного строительства  является наличие градостроительной  документации территории, на которой расположен указанный в заявлении потенциальным инвестором земельный участок.  Для начала процедуры предоставления земельного участка необходимо  наличие Постановления Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания» (далее. – Постановление).  Состав и содержание градостроительной документации прописаны в Градостроительном Кодексе РФ.  Проект планировки территории, совмещенный с проектом межевания, находится на  нижней ступени иерархии документов градорегулирования. Разработка Постановления  осуществляется на основе документации территориального планирования (Генеральный план Санкт-Петербурга), градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга) и документов технического регулирования.

Территориальное планирование направлено на определение назначения территории исходя из социальных, экономических  экологических и иных факторов в  целях обеспечения устойчивого  развития. Градостроительное зонирование  представляет собой деление всей территории города на территориальные зоны и установление для них градостроительных регламентов. Градостроительным регламентом определяется правовой режим использования земельных участков: виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, а также иные ограничения использования установленные законодательством Российской Федерации. Если Генеральный план города обязателен при принятии решений только органами государственной власти и местного самоуправления, то следование Правилам землепользования и застройки является обязанностью для всех участников инвестиционно-строительной деятельности²⁵.

После определения разрешенного вида использования территории и предельных размеров находящихся на ней земельных участков на стадии подготовки планировки территории выделяются элементы планировочной структуры (кварталы, микрорайоны) и  устанавливаются параметры планируемого развития планировочной структуры (плотность населения, параметры застройки, характеристики социальной и инженерной инфраструктур).  Проект планировки территории (далее. – ППТ) является условием для разработки проекта межевания – установления границ застроенных и незастроенных земельных участков. На чертеже межевания отображаются границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства. Каждый земельный участков имеет ориентировочную площадь и функциональное назначение. 

В составе проекта планировки территории совмещенного с проектом межевания (далее. - ПТ с ПМ) устанавливаются красные линии, «линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения». Отступы от красных линий обозначают границы места допустимого для размещения зданий, строений, сооружений (линии регулирования застройки).

В результате принимается положение  о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках  развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития искомой территории. 

Подготовка градостроительной документации

Объем и сложность градостроительной  документации, необходимой для начала процедуры предоставления выделенных земельных участков, требует наличия четко установленного административного порядка  её разработки. Состав документации по планировке  территории установлен в  Распоряжении Комитета по градостроительству и архитектуре от 22.05. 2006 №515 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, составе и содержании документации по планировке территории в Санкт-Петербурге». Распоряжение было принято на основании Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.05.2006 №596 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий».   

Прямым следствием организации  процесса разработки и согласования документации по планировке территории в Санкт-Петербурге можно считать «низкую пропускную способность» Комитета по градостроительству и архитектуре: подготовка градостроительной документации не соответствует инвестиционным потребностям города.

Таблица 20. Ситуация с разработкой проектов планировки территории (ППТ) Санкт-Петербурга на конец 2008 года . Составлена по материалам ГУ «Управление инвестиций»

Для развития жилищного строительства  необходима опережающая подготовка градостроительной документации, что  требует изменения как  порядка  разработки, так и содержания ППТ.  В последних мероприятиях по содействию развития жилищного строительства предполагается упростить содержание градостроительной документации, уменьшить случаи ее обязательной разработки и сократить детализацию²⁶. 

Главным недостатком существующего  порядка является наличие избыточных, повторяющих друг друга согласований, затягивающих время разработки и создающих дополнительные затраты разработчику и государству, а также устаревшие технологии управления. В настоящее время согласования проходят четыре раза: сбор исходных данных, согласование разработанного ППТ с ИОГВ, согласование проекта Постановления на совещании в СПб ГУ «Управление инвестиций» и у вице-губернатора  по вопросам капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга.

Определение технических  условий застройки

Технические условия застройки, а  именно максимальная нагрузка и сроки  подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения²⁷, наравне с градостроительной документацией является определяющим фактором жилищного строительства. Состояние «инженерной сферы» определяет географию, цену и время строительства объектов недвижимости; генерируемый уровень рисков подключения для застройщика во многом задает инвестиционный климат региона в целом. Нормативно-правовыми актами федерального уровня, регулирующими процесс подключения к инженерным сетям результата инвестирования, считаются  Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 №83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» и Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 №861 «Об утверждении правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг». Под инженерным обеспечением понимается подключение к системам электро-, тепло-, водо- и газоснабжения. Определением и выдачей технических условий застройки, согласно Постановлению Правительства СПб от 23.01.2007 №45 «О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 №83»,   занимается  Комитет по энергетике и инженерному обеспечению (далее – КЭиИО).