Экономический анализ эффективности закона на примере Федерального закона «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. N 2300-I

1.2 Правовое  регулирование защиты прав потребителей

Потребительское законодательство не исчерпывается одним только Законом  «О защите прав потребителей». Это целая  группа нормативных актов (законов  и постановлений Правительства), регулирующих отдельные отрасли  потребительского законодательства. Нормы потребительского законодательства содержатся в различных отраслях права. Перечень нормативных актов открывает Конституция Российской Федерации [1] , которая закрепляет право граждан на отдых, охрану здоровья, жилище, образование и т. д., а также устанавливает гарантии осуществления этих прав. От наиболее существенных нарушений потребителей защищают нормы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе Российской Федерации [6] недавно появилась статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе об административных правонарушениях [7].

Основное регулирование отношений  с участием потребителей все же осуществляется нормами гражданского законодательства, в частности Гражданского кодекса  Российской Федерации (ГК РФ) [3]. Действующий  ГК РФ состоит из нескольких частей, первая из которых вступила в силу 8 декабря 1994 года и устанавливает  правовые основы участия граждан  и организаций в гражданском  обороте, права и обязанности  различных субъектов гражданских  правоотношений, а также определяет общие условия заключения гражданско–правовых  договоров. Вторая часть ГК РФ действует  с 1 марта 1996 года и содержит нормы, определяющие особенности отдельных видов  гражданско-правовых договоров. Кроме ГК РФ и Закона РФ «О защите прав потребителей», в сфере потребительского законодательства действует несколько законов, напрямую затрагивающих интересы потребителей. Прежде всего, это законы РФ «О страховании», «О сертификации», «О естественных монополиях», а также Федеральный закон «Об основах туристской деятельности» и другие нормативные акты.

Там, где действуют несколько  нормативных актов, неизбежно возникает  вопрос об их соотношении. По общему правилу, более поздний закон отменяет предыдущий, а специальный закон  имеет преимущество перед общим. ГК РФ - общий закон и должен применяться  лишь в той части, в которой  не противоречит Закону РФ «О защите прав потребителей». Но поскольку вторая часть ГК РФ была принята позже, чем  Закон РФ «О защите прав потребителей», она, как более поздний закон, имеет преимущественную силу. Понимая  важность установления особенностей правового  регулирования отношений с участием граждан, законодатель оговаривает, что  в дополнение к правам, предоставленным  ГК РФ, гражданин – потребитель  пользуется также правами, предоставленными ему Законом РФ «О защите прав потребителей». Таким образом, ГК РФ и рассматриваемый  Закон действуют в комплексе  и дополняют друг друга.[8]

Основное требование к другим нормативным  актам, затрагивающим интересы потребителей, заключается в том, что эти  документы не должны содержать норм, противоречащих Закону РФ «О защите прав потребителей» Нормы, содержащиеся в международных договорах, имеют  приоритет перед внутренним законодательством  государства.[15] Это правило закреплено п.4 ст.15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Наиболее известным и часто  применяемым международным договором  в сфере потребительского законодательства является Варшавская конвенция 1929 г. «Об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок» с изменениями 1959 года.[17] Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» [2], принятые 9.04.85 г. Генеральной Ассамблеей ООН и подписанные Российской Федерацией, возложили на Россию определённые обязательства по закреплению в законодательстве основных прав потребителей, признанных международным сообществом. Практически все эти права нашли отражение в Законе РФ «О защите прав потребителей».

Одним из восьми общепризнанных прав потребителей является право на потребительское  образование. Недостаточно предоставить потребителю права и законодательно закрепить ответственность за их нарушение. Необходимо научить людей  этими правами пользоваться, делать разумный и осмысленный потребительский  выбор. В преамбуле Закона РФ «О защите прав потребителей» закреплено право потребителя на просвещение. Для реализации права потребителей на просвещение требуется целая система государственных мероприятий. Как следует из статьи 3 рассматриваемого Закона, на различных уровнях государственной системы образования учащиеся должны будут получать знания, умения и навыки, необходимые для реализации их прав как потребителей. Это предполагает принятие дополнительных нормативных актов различных уровней, более детально регламентирующих порядок и ответственность государственных органов по разработке и созданию соответствующих образовательных программ и стандартов.[10]

На сегодняшний день можно говорить о том, что система информирования и просвещения потребителей через  средства массовой информации сложилась  и успешно развивается. Практически  все наиболее популярные средства массовой информации имеют постоянно действующие  потребительские рубрики (например, приложение к газете «Известия» - «Известия  – Экспертиза», рубрика к газете «Аргументы и факты», приложение к  газете «Комсомольская правда», клуб потребителей «Привереда» в газете «Куранты», телевизионная программа «Экспертиза РТР» и другие). С 1992 года в России издаётся специальный потребительский журнал «Спрос», который публикует результаты потребительских испытаний различных товаров, комментирует судебную практику применения потребительского законодательства, публикует антирекламу товаров и услуг, а также полезную информацию для потребителей финансовых услуг. Но это лишь правовой ликбез, в котором отсутствует комплексность и последовательность.

Всё острее встает вопрос о формировании систем школьного и вузовского потребительского образования, а также подготовки кадров для этой системы.[10] Знания законодательства о защите прав потребителей необходимы не только самим потребителям, но и производителям товаров и услуг, в первую очередь, менеджерам, администраторам, руководителям всех уровней, предпринимателям.[11]

2.  ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ  ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ (НА ПРИМЕРЕ  ФЗ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ)

2.1 Анализ экономической эффективности  ФЗ О защите прав потребителей.

Одним из факторов, определяющих эффективность охраны, в том числе и защиты, прав потребителей, являются установленные действующим  законодательством и применяемые  на практике судебные и внесудебные  механизмы защиты.[19]

Эффективность охраны прав потребителей зависит от множества  правовых и неправовых факторов, среди  которых одно из центральных мест занимают различные механизмы правовой защиты нарушенных прав потребителей. В нашем представлении такие  механизмы в зависимости от субъектного  и содержательного признаков (ответов  на вопросы: кто и в каком порядке  защищает) нужно разделить на две  взаимосвязанные группы - судебный и внесудебный порядки (механизмы) защиты прав потребителей.

Функционирование  данных механизмов, как, впрочем, и целый  ряд иных правовых положений, применяющихся  в области защиты прав потребителей, в настоящее время нуждается в совершенствовании по целому ряду направлений. На это указывает, в частности, существующая судебная практика по делам о защите прав потребителей, которая по отдельным, правда, весьма немногочисленным вопросам, к сожалению, несколько изменчива. В частности, по существу, по принципу так называемого правового маятника в 2008 г. изменилась практика применения Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о ЗПП) к договорным отношениям по имущественному страхованию, что обусловлено позицией Верховного Суда РФ по данной проблематике [3].

Подобные ситуации как раз связаны с отсутствием  четких законодательных решений  отдельных вопросов защиты прав потребителей.

Законодатель  ввел целый ряд правил в части  предоставления потребителю информации о предмете его приобретения, и  естественно, что он позаботился  об обеспечении исполнения этих правил. Комментируемая статья предполагает несколько  видов гражданско-правовой ответственности: возмещение убытков и удовлетворение требований, предусмотренных Законом: возврат денежных средств, уплаченных за товар, устранение недостатков, уменьшение цены товара и других требований, предусмотренных  Законом для случаев обнаружения  потребителем недостатков товара.[23]

Следует заметить, что в данном случае Закон  возлагает на продавца, исполнителя  или изготовителя ответственность  за непредставление возможности  получения информации вне зависимости  от наличия вины указанных лиц  в данном нарушении. Например, в том  случае, если изготовитель еще до продажи  товара оптовому продавцу или организации, осуществляющей розничную торговлю, обнаружит в данном товаре недостаток, устранит его, но не сообщит об этом покупателю (не являющемуся потребителем), продавец (продавший товар потребителю) будет нести перед потребителем ответственность, предусмотренную  комментируемой нормой, за непредставление  возможности получения информации о том, что в товаре устранялся недостаток, несмотря на то что сам не обладал этой информацией на момент заключения договора купли-продажи. В подобном случае продавец будет обязан удовлетворить требования потребителя, а свои убытки, возникшие вследствие данного события, он сможет удовлетворить, предъявив регрессные требования к своему поставщику.[23]

Законодательство  о защите прав потребителей не устанавливает  особенности ответственности за нарушение прав потребителей в результате ненадлежащей рекламы, нет специальных  норм, определяющих ответственность  за распространение некачественной рекламной продукции, хотя представляется, что в подобной ситуации использование общих правил ст. 580 ГК РФ об ответственности дарителя малоэффективно и вряд ли обоснованно, учитывая, что такое дарение осуществляется субъектом предпринимательской деятельности в связи с указанной деятельностью.

Государственный контроль и надзор за соблюдением  законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (далее - государственный  контроль и надзор в области защиты прав потребителей), осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области  защиты прав потребителей (его территориальными органами), а также иными федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами), осуществляющими функции  по контролю и надзору в области  защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.[30]

Государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривают:

- проведение  мероприятий, связанных с контролем, - проверка соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными  организациями или уполномоченными  индивидуальными предпринимателями,  импортерами) обязательных требований  законов и иных нормативных  правовых актов Российской Федерации,  регулирующих отношения в области  защиты прав

потребителей, а  также обязательных требований к  товарам (работам, услугам);

- выдачу  в пределах полномочий, предусмотренных  законодательством

Российской  Федерации, предписаний изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам);

- в установленном  законодательством Российской Федерации  порядке принятие мер по приостановлению  производства и реализации товаров  (выполнения работ, оказания услуг), которые не соответствуют обязательным  требованиям (в том числе с  истекшим сроком годности), и товаров,  на которые должен быть установлен, но не установлен срок годности, по отзыву с внутреннего рынка  и (или) от потребителя или  потребителей товаров (работ,  услуг), которые не соответствуют  обязательным требованиям, и информированию  об этом потребителей;

- направление  в орган, осуществляющий лицензирование  соответствующего вида деятельности (лицензирующий орган), материалов  о нарушении прав потребителей  для рассмотрения вопросов о  приостановлении действия или  об аннулировании соответствующей  лицензии в установленном законодательством  Российской Федерации порядке;

- направление  в органы прокуратуры, другие  правоохранительные органы по  подведомственности материалов  для решения вопросов о возбуждении  уголовных дел по признакам  преступлений, связанных с нарушением  установленных законами и иными  нормативными правовыми актами  Российской Федерации прав потребителей;

- обращение  в суд с заявлениями в защиту  прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о

ликвидации изготовителя либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.[32]

Эффективность применения законодательства о защите прав потребителей и контроль за его соблюдением требуют не только наличия хорошей законодательной базы, но и поступательного формирования потребительской политики, вбирающей в себя правовое, организационное, информационное, просветительское и ряд других

направлений. В  этой связи существенно усиливается  координирующая роль антимонопольных  органов в выработке и реализации согласованных действий органов  исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций  потребителей в проведении потребительской  политики на федеральном и региональном уровнях.