Сравнительный анализ государственных учреждений зарубежных стран

- Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

- Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

- Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Рассмотрим современную  модель государственной гражданской службы Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

Основополагающие нормативные  правовые акты в сфере государственной  службы были приняты в 1957–1985 годах. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Характерные черты современной  модели германской государственной  гражданской службы:

- Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

- Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления.

- Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.

- Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.

- Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".

Рассмотрим "открытую" модель государственной гражданской службы. Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

- Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.

- Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

- Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.

- Упрощенная процедура увольнения.

Приведем характеристики разновидности "открытой" модели гражданской службы - относительно децентрализованной модели государственной  службы действующей в Великобритании.

Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов  составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру  государственной службы и господству не узких профессионалов, как в  континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.

С 1979 года премьер-министр  М. Тэтчер начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

В Соединенных Штатах Америки в 60-х годах XIX века на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном "victor's spoils system", согласно которой должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США "рациональной" модели государственной службы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по "victor's spoils system". Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960–1970-х годах в США  вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной  службы.

В 1978–1979 гг. была проведена  реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом  изменен статус государственного служащего  за счет введения принципов "merit system" ("системы заслуг"), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

- Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

- Наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

- Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

- Высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

- Дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих.

В 1993–1999 годах в США  была проведена очередная реформа  государственной службы, которой  руководили не кадровые служащие, а  политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой в 1993 году был принят Закон  о показателях и результатах  деятельности органов государственной  власти. Результатами реформы стало  совершенствование критериев, по которым  оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.

 

5. Особенности организации взаимодействия с государственными органами и организациями зарубежных стран

Организация сотрудничества в области государственной службы осуществляется с учетом приоритетов  внешней политики Республики Казахстан, прежде всего, с государствами - участниками СНГ, а также странами Центральной Азии и другими государствами, аналогичными Казахстану по историко-географическим особенностям, характеру решаемых проблем и имеющими с ней налаженные связи в различных областях.

При выборе зарубежных партнеров  для осуществления международного сотрудничества в области государственной службы используются возможности государственных органов, имеющих загранпредставительства.

Переговорный процесс  по составлению программы сотрудничества с зарубежным партнером в области  государственной службы, как правило, завершается подписанием соответствующего соглашения.

Практикуется взаимное информирование о международном сотрудничестве в области госслужбы - об иностранных  партнерах, заключаемых соглашениях, проводимых мероприятиях, их результатах.

Системы международного сотрудничества осуществляется различными формами  и методами.

1. использование возможностей государственных органов, имеющих заграничное представительство;
2. совместные международные программы, сотрудничество с зарубежными партнерами в области государственной службы;
3. направление казахстанских государственных служащих на обучение и стажировку в зарубежные правительственные учреждения и международные организации;
4. проведения совместных научных исследований, выработки рекомендаций по законопроектам и иным нормативным правовым актам;
5. организации и участия в международных конгрессах, симпозиумах, конференциях, совещаниях по вопросам государственного строительства и государственной службы;
6. обучения иностранных государственных служащих в казахстанских учебных заведениях;
7. изучение зарубежной литературы, каналов СМИ, Интернет, а также обмен консультационными услугами.

Критерием эффективности международного сотрудничества в области государственной службы считаются найденная возможность применения конкретного зарубежного опыта в Казахстане в условиях осуществления социально-политических и экономических реформ, фактическая апробация этого опыта, а также связанные с этим позитивные изменения в социально-политической, экономической, культурной и других сферах.

 

6. Сравнительная характеристика деятельности государственной службы в зарубежных странах

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

Поиск баланса между ролью  политических назначений в системе  гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

Достижение баланса между  динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

Усиление открытости, демократичности  гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан  и общества.

"Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при  занятии должности, так и при  продвижении по службе.

Сокращение численности  гражданских служащих, их льгот и  привилегий при одновременном повышении  их заработной платы и введении прогрессивной  шкалы ее роста в зависимости  от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Несмотря на очевидные  успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них –  Бразилии и Южной Корее) не завершилась  полным успехом. Результаты реформы  службы в Великобритании большинство  экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло  разрушение целостной системы государственной  службы, были подорваны престиж и  привлекательность государственной службы. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.

В настоящее время в  научных кругах и среди юристов-практиков  преобладают две точки зрения на приемлемую для Казахстана модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.