Сравнительный анализ государственных учреждений зарубежных стран

В совокупности перечисленные функции  характеризуют сущность государственной  службы. Все функции реализуются  в публично-правовой форме. Государство  придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям  и доводит эти установления до всего общества посредством законов  и иных нормативно-правовых актов. Государственная  служба реализует свои функции в  конкретных правоотношениях, используя  правоприменение и правоохрану. Таким образом, весь механизм публично-правового регулирования выступает формой реализации функций государственной службы.

 

2. Становление государственной службы Республики Казахстан

 

Отсутствие системного подхода  и несовершенство законодательной  базы первых - чествования независимого Казахстана, проблемы, доставшиеся  в наследство от административной  системы   государственного  управления   КазССР,   привели   к нестабильности  и низкой  квалификации,  отсутствию  профессионализма кадров государственного управления.

Первый этап реформы государственной  службы пришелся на 1990-е гг.:

- Интенсивное изучение международного опыта в сфере государственной службы;

- Разработка законодательства при поддержке международных организаций и развитых стран;

- Формирование казахстанской модели государственной службы

ЗАКОН О ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЕ (1999)

- должности государственных служащих законодательно разделены на

политические и административные;

- административные государственные служащие законодательно защищены в случае смены политических государственных служащих (например, министра);

- введен обязательный конкурсный отбор при поступлении на административную государственную службу;

- создан уполномоченный орган по делам государственной службы с территориальными подразделениями в регионах

 

«Привычки к вмешательству  во все дела, ненужный и вредный ореол таинственности, приводящий к укрытию информации от общества, ведомственность и местничество, кумовство и групповщина, коллективная безответственность, серость и безынициативность, неадекватное и многоступенчатое построение, коррупция - вот далеко не полный букет «качеств» нашей бюрократии, воспитанной прежним режимом, явно проявившихся в последние годы и перешедших из скрытой формы в открытую» - так охарактеризовал Президент РК НА. Назарбаев государственную службу в своей стратегической программе «Казахстан-2030».

18 сентября 1998 года впервые  на всем постсоветском пространстве  в Казахстане был образован  уполномоченный орган, непосредственно  подчиненный и подотчетный главе  государства — Агентство Республики  Казахстан по делам государственной  службы, призванный осуществлять  единую государственную политику  в этой сфере. Таким образом,  исходя из задач, поставленных  в Стратегии «Казахстан-2030», реформа  государственной службы получила  институциональное оформление.

Текущий этап реформы государственной  службы РК наглядно продемонстрирован  на рисунке 1.

Рисунок 1. Текущий  этап реформы государственной службы

3. Современная казахстанская государственная служба

Современная казахстанская  модель государственной службы получила международное признание. Во-первых, всемирный банк признал ее региональным лидером реформ в сфере государственной службы. Во-вторых, Программа развития ООН предложила создать на базе Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы «Региональный хаб» по распространению передового опыта в области государственной службы. В-третьих, было предложено в 2013 году в Астане провести «Глобальную конференцию» по вопросам государственной службы.

Надо отметить, что казахстанская  модель изучается в учебниках  России (Академия народного хозяйства, Высшая школа экономики), а также  к нам приезжают представители  других стран  с целью изучения нашего опыта.

Следует сказать, что в  Казахстане работать государственным  служащим престижно. Динамику желания  казахстанцев пройти конкурсный отбор на вакантные места в гос органы можно посмотреть на рисунке 2.

 

Рисунок 2. Динамика конкурса на одно место

 

Однако при всех многочисленных плюсах казахстанской модели гос службы, было бы не честно не упомянуть о имеющихся недостатках.

Итак, основные проблемы:

- недостаточная объективность  конкурсных комиссий при отборе  и формировании кадрового резерва;

- несанкционированный доступ к информационной системе тестирования;

- несоблюдение в полной  мере принципа меритократии при  назначениях на должности в  порядке перевода;

- отсутствие законодательства  о механизме ротации;

- нарушение прав административных  государственных служащих, в том  числе необоснованные увольнения  при смене руководства;

- сведение роли кадровых  служб к «бумажному оформлению»  решений, особенно на региональном  уровне.

- несовершенство программ  обучения и низкая мотивация  руководителей;

- несовершенство законодательства  по этическим нормам и антикоррупционного  законодательства.

Далее, следует отметить концепцию новой модели государственной  службы РК и ее целевые индикаторы:

- повышение уровня доверия  населения к системе конкурсного  отбора кадров;

- повышение уровня доверия  госслужащих к соблюдения принципа меритократии;

- создание управленческого  корпуса «А»;

- повышение уровня защиты  госслужащих при смене руководителей;

- адаптация учебных программ  Академии государственного управления  и Региональных центров обучения  к реальным потребностям;

- конкурентоспособный   социальный пакет (с 2014 г.);

- совершенствование этических  норм и антикоррупционного законодательства, а также системы контроля за их соблюдением;

- совершенствование контроля за качеством оказания государственных услуг.

 

4. История развития и современное состояние государственной службы в зарубежных странах

 

В настоящее время, тщательное изучение зарубежной практики требуется, прежде всего, по следующим проблемам:

1) методика определения  и описания государственных должностей, разделения их на политические  и карьерные, подбора расстановки,  переподготовки, повышения квалификации  и воспитания кадров, форм и  методов работы с кадровым  резервом;

 

2) механизм ограничения  участия государственного служащего  в предпринимательской и иных  сферах деятельности;

3) методика создания квалификационных  характеристик, профессиограмм государственных служащих, системы присуждения классных чинов и квалификационных разрядов;

4) опыт составления реестров, выработки механизма отбора граждан  на государственную службу, формирования  государственного заказа на обучение  персонала, проведения конкурсов  на замещение государственных  должностей и планирования карьерного  продвижения государственных служащих;

5) порядок выхода в  отставку и пенсионного обеспечения;

6) система финансирования  государственной службы;

7) вопросы оптимальной  численности государственного аппарата;

8) формы оплаты труда  и контроль за доходами государственных служащих;

9) применение антикоррупционных  мер;

10) вопросы формирования  банков кадровой информации и  их использования;

11) форм взаимодействия  органов власти с научными  и учебными учреждениями по  вопросам государственной службы.

Однако при изучении зарубежного опыта организации и функционирования института государственной службы необходимо руководствоваться рядом принципов:

Объективность, т.е. видеть проблему такой, какая она есть в действительности.

Практичность. Этот принцип  подразумевает необходимость заимствования, но с учетом двух принципиальных моментов. Во-первых, если это действительно  нужно; во-вторых, можно ли это заимствовать.

Самобытность. Один из главных  принципов, который указывает на учет национальной специфики государства  и его регионов.

Совмещение заимствованного и собственно созданного. В перспективе необходимо учесть тот факт, что любое приобретенное окажется жизнеспособным только если будет представлять собой синтез заимствованного и собственно созданного.

Целостность. Институт государственной  службы носит системный характер, поэтому оценка, внедрение тоже должны носить комплексный (системный) характер.

Критичность. Нельзя забывать, что западный путь не является идеальным, поэтому в первую очередь следует  обращать внимание на позитивные элементы государственной службы.

Принцип учета фазового сдвига. Страны находятся на разных этапах развития. Необходимо заимствовать зарубежный опыт государственной службы того же этапа, который в данный момент проходит наша страна.

 

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской  службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной  службы, основанные на данных современных исследователей:

1. "Закрытая" модель  государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная  гражданская служба в большинстве  стран континентальной Европы. Она  характеризуется наличием следующих  признаков:

- Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

- "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

- Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

- Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве –  Франции и федеративном – ФРГ.

Рассмотрим французскую модель государственной гражданской службы. Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная  гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности  и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и  обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения  общего статута центральной государственной  службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной  службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты: