Современная политика государства в сфере предупреждения коррупционной преступности

Исследователи отмечают, что неразрывная связь политики и морали, со временем трансформировавшаяся в манипулирование моральной составляющей в интересах бюрократов, пренебрежительное отношение к закону и постепенное возвышение над ним чиновничества - все те средства сохранения собственного статус-кво, включая самое произвольное толкование конфуцианской традиции, которое китайское чиновничество выработало за долгие века своего существования, в основных сущностных чертах перекочевали в политический арсенал современного Китая [Там же. С. 40]..

В качестве примера приведем следующий. По архивным материалам реконструирована управленческая деятельность епископов южногерманского городка Бамберга во второй половине XVI века - первой половине XVII-го. Руководство было обеспокоено действиями перекупщиков и контрабандистов, скупающих у крестьян близлежащих сел товары и увозящих их для продажи на сторону, обделяя тем самым городской рынок, горожан и епископство. Его столицей был городок Бамберг, а верховную власть осуществляли епископы. [Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI-XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. - М.: ИВИ РАН, 2000].

Поначалу (с 1574 по 1593 год) князья-епископы издавали правила торговли, которыми запрещалась перекупка; вводились штрафы за нарушение запретов и контроль за соблюдением штрафов. Весь период штрафы увеличивались (санкции работали слабо). Затем, в 1594 г. были изданы «мандаты», подробно расписывающие процедуры контроля, а доли от штрафов отдавались секретным агентам, осуществлявшим контроль, и другим чиновникам. Но и это не помогало. Приходилось бороться со злоупотреблениями при дележе штрафов. В 1610 г. вводится разрешение вывозить небольшое количество товара с уплатой необходимых пошлин по предварительному разрешению отдельных чиновников. Десятью годами позднее появляется возможность для чиновников выдавать разрешения на перекупку продовольствия. Новые предписания сопровождаются сетованиями законодателей на возрастающие злоупотребления и коррупцию. Вот слова очередного возмущенного епископа: «Многие, причем, как нам сообщают, именно те лица, которые должны были бы других удерживать и наказывать, обогащаются, нанося урон и ущерб всей стране».

В 1649 г. делается существенный шаг: судьям и драгунам предписывается досматривать средства перевозки товаров и преследовать контрабандистов - появляется полицейская уголовная функция. Однако, несмотря на ужесточение запретов, введение материальной заинтересованности в успешном контроле и поощрение доносительства, ограничения не выполняются, а чиновники продолжают разлагаться. Параллельно регулирование осуществляет экспансию за пределы рынка и распространяется на улицы, трактиры, гостиницы, пристани, дома, скотные дворы и т.п. (ведь контрабандист может спрятаться или спрятать свой товар везде!). Множится число злоупотреблений, которые описываются в мандатах, направленных против них. Рост коррупции продолжается.  
Выделим специфические черты коррупции на этом примере:

· вводя регулирование, власти искренне руководствуются соображениями общественной пользы;

· власти уверены, что эта польза будет достигнута, если все будут разделять их взгляды на общественную пользу и методы ее достижения, а потому будут дисциплинированно следовать властным предписаниям;

· власти берутся регулировать то, что регулировать крайне трудно, и используют для этого совершенно неадекватные методы;

· неудачи регулирования списываются не на неэффективность регулирования, т.е. на собственные просчеты, а на несовершенства объектов регулирования (граждан и чиновников);

· регулирование неизбежно ужесточается и расширяет сферу своего действия;

· параллельно этому неизбежно растет и укореняется коррупция;

· появляются нормы, расширяющие дискреционные полномочия чиновников, а потому, лишь усугубляющие коррупцию.

Можно сослаться также на многочисленные примеры влияния проведения антикоррупционных мероприятий, связанных с совершенствованием управления, на эффективность использования бюджетных средств. Один из примеров, допускающих недвусмысленную интерпретацию: снижение более чем вдвое затрат на строительство метро и аэропорта в Милане после наведения порядка в сфере распределения муниципального заказа. Еще один пример: оценки влияния коррупции на дополнительные издержки, связанные с инвестициями, полученные в одном из проектов PricewaterhouseCoopers. [Головщинский, К.И., Сатаров, Г.А. Стимулы, эффективность, коррупция. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2004 URLwww.anti-corr.ru].

Большинство определений коррупции трактуют ее либо как недостойное поведение, связанное со злоупотреблением служебных полномочий, либо как взаимодействие между взяткодателем и взяткополучателем. Это обедняет картину и сводит коррупцию к одной из разновидностей криминальных проявлений. Значимую перспективу открывает определение коррупционного поведения, основанное на принципал-агентской модели (часто - агентской модели).[Пархоменко, С.А., Сатаров, Г.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2000 URL www.anti-corr.ru.] Именно она позволяет увидеть один из аспектов взаимосвязи между эффективностью управления и коррупцией и наш взгляд, эта одна из зарубежных моделей, которые имеют прикладное значение.[Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики Пер. с англ. - М.: Фонд экономической книги «Начала», 2007].

В данной модели предполагается, что в отношения вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом (нередко используется термин доверитель). Принципал обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т.п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо - агента. Принципал и агент заключают контракт (не всегда этот контракт формален, т.е. обличен в форму заверенного сторонами документа). В соответствии с ним принципал формулирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее и одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских отношений. Вот основные из них:

1) агент может быть попросту  не достаточно эффективен (профессионален);

2) принципал может неэффективно (неправильно) поставить перед агентом  задачу и обеспечить ресурсами;

3) агент может стать принципалом, наняв для решения задач, поставленных  перед ним его принципалом, своего  собственного агента;

4) агент располагает собственными  целями;

5) цели агента могут вступать  в конфликт с целями принципала;

6) у агента может возникнуть  соблазн использовать ресурсы  принципала для достижения своих  целей, а не целей принципала (такое  поведение часто называют оппортунистическим).

Отношения принципала и агента сопровождаются важным эффектом, называемым асимметрия информации: агент по сравнению с принципалом располагает большей информацией о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача, затраченных ресурсах и результатах решения задачи. От того, как воспользуется этим агент, зависит его эффективность с точки зрения принципала. Итак, принципал для обеспечения эффективности агента, а значит - эффективности управления, должен: правильно ставить задачи перед агентами, снижать асимметрию информации, подбирать эффективных агентов, препятствовать их оппортунистическому поведению, частным случаем которого является коррупция.

Тем самым мы видим, что в данной модели коррупционное поведение (как разновидность оппортунистического поведения) напрямую связано с действиями принципала. Если описать государственное управление в целом как сеть принципал-агентских отношений, то устанавливается связь эффективности управления в целом с эффективностью принципал-агентских отношений, что, в свою очередь, взаимосвязано с коррупцией. В частности, приведенный выше пример Бамберга демонстрирует, как неправильная постановка задачи агентам порождает коррупцию.

Далее рассмотрим концепцию высокого модернизма, введенную и обстоятельно описанную английским социологом Джеймсом Скоттом. Скотт, Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни [Дж.Скотт: Пер. с англ. - М.: Университетская книга, 2005]. Характеризуя наиболее трагические эпизоды государственного развития в конце XIX - начале XX веков, автор указывает на три типологических признака. Первый - в «административное рвение, стремящееся навести порядок в природе и обществе». Именно его Джеймс Скотт называет «высоким модернизмом». Второе - «безудержное использование власти современного государства как инструмента реализации этих проектов». И третье - «ослабленное, обессиленное гражданское общество, которое не имеет возможности сопротивляться претворению этих планов в жизнь». К идеологам высокого модернизма могут быть отнесены Анри де Сен-Симон, Ле Корбюзье, Вальтер Ратенау (автор мобилизационной, плановой экономики Германии во время Первой мировой войны), Роберт Макнамара (министр обороны США а затем директор Мирового банка). Среди проектов, осуществлявшихся в рамках высокого модернизма, наиболее известны следующие: коллективизация в СССР, Третий Рейх, социальная перестройка при апартеиде в Южной Африке, планы шаха Ирана модернизации страны.

1. Идеология высокого модернизма  стала естественным следствием  развития западной культуры, начиная  с XVIII века. Оно сопровождалось длинной  чередой побед над физическим  миром, основанной на расцвете  естественных наук. Отметим характерные  черты модернизма:

1. стремление к благу людей, намерение  облагодетельствовать человечество  при полном пренебрежении к  отдельной личности, уверенность  в лучшем будущем оправдывает  жертвы;

2. стремление к порядку и рациональности, к победе плана над случайностью;

3. наличие научного обоснования, приводящего к «вычислимости  будущего»;

4. игнорирование прошлого и его  результатов;

5. популярность среди масс утопических  проектов;

6. независимость от политических  идеологий (высокий модернизм присущ  правым, левым, центристам и т.п.);

7. отрицание, подавление любых иных  конкурирующих концепций и источников  альтернативных суждений;

8. готовность подавлять инакомыслящих, сопротивляющихся модернизации (отсюда  поиск виноватых при неудачах).

Многие мыслители были уверены в том, что коррупция может влиять на весь спектр политических явлений и категорий - политическую систему, режимы, процессы, институты и даже форму правления. В данной интерпретации следует отметить, что политический процесс - как деятельность людей в различных группах по поводу борьбы за власть и её использования для достижения своих индивидуальных и групповых интересов.[Политология. А.Ю.Мельвиль и др.;М:Изд-во Проспект, 2005. С.-288].

В XX веке теория коррупции получает свое дальнейшее развитие. Этому способствуют бурные исторические события, сопровождавшие все прошлое столетие. Разделение мира на два лагеря с различным социально-экономическим и политическим устройством не устранило проблемы коррупции, а наоборот, оттенило универсальность данного социального феномена. Развитие капитализма, рост благосостояния в Западной Европе и США, постепенный переход к постиндустриальному обществу высветили противоречия. В том числе это выразилось в масштабной коррупции правящих кругов Запада.

Возвращаясь к современным интерпретациям коррупции необходимо отметить, что изучению феномена коррупции в политике, экономике и культурной жизни Европы, Америки, а также развивающихся стран Азии и Африки уделено внимание в трудах С. Н. Алатаса, С.Роуз - Аккерман, С. Хантингтона, Р. Клитгаарда, Р. Ж. Перри, М. Джонстона, С. Вел и других видных исследователей современности. Alatas S H., «Сorruption: Its nature, Causes and Funcions». Aveburu, Gower Publishing Compani».1990; Rose- Askerman S. «Сorruption and Gowerment: Causes Conseguences, and Reform».Cembridge University Press. 1999; Scott J. C., Comparative Politikal Сorruption. Englewood Clifs, Prentice- Hall. 1972; Klitgaard R. «Controlling Сorruption». University of California Press. 1988; Perry P. J., «Politikal Сorruption and Politikal Geography».Dartmouth Pub. Co., 1997; Jonston M., «Wat Can Be Done Entrenched Сorruption». Paper presented at the Annual World Bank Conference on Development Economics 1997, 1998; Wel S-J., «Сorruption in Ekonomic Development».WRS No. 2048, World Bank, February. 1999.

Во второй половине минувшего столетия исследования коррупции приобрели характер самостоятельного научного направления. Авторы наиболее авторитетной западной работы по данной проблематике «Political Corruption - a Handbook» (Нью-Йорк, 1989 г.) отмечают, что первые серьезные исследования коррупции в мире появились только в 70-80 годы. Introduction  Political corruption. - A handbook. Edited by A.J. Heidenmeier, V.T. LeVine. New Brunswick, N.J. , Oxford., 1989. P. XI. В этих исследованиях наметился подход к коррупции как к универсальному социальному явлению, имеющему международное значение. Окончание холодной войны, реставрация капитализма в большинстве стран социалистического лагеря, и последовавшая интенсификация глобализационных процессов в мировой экономике придали феномену коррупции новое качество. В настоящее время аксиоматичным является статус коррупции как глобальной угрозы мировому порядку, одного из вызовов развитию человечеству в новом столетии.

С. Роуз-Аккерман отмечает, что «экономика - действенный инструмент анализа коррупции. Культурные различия и мораль добавляют свои нюансы и частности, однако для понимания того, где искушение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольшее воздействие, необходим общий экономический подход» Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер. с англ. О.А.Алякринского. - М.: Логос, 2003. .

Необходимо отдельно остановиться на так называемом функциональном подходе к исследованию коррупции, находящемся на стыке социологического и экономического подходов. Исследователи отмечают, что первым, кто ввел функциональный подход к коррупции, был М. Вебер, который сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски и др.), выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает.[ Делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии  Международный журнал социальных наук. 1997. №16. - С. 55.]. Таким образом,помимо признания функциональности коррупции,данные исследователи выделяют ее позитивные (полезные) функции.

Рассмотрим модели коррупции, которым даны условные географические названия. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление,в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.

Азиатская модель: коррупция - привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых не последней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором общественной и политической жизни.