Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

В целом уголовно-процессуальным законодательством постепенно конкретизируется и усиливается надзорная функция  прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела. Предлагаемые меры по совершенствованию законодательного регулирования института прокурорского  надзора в рассматриваемой стадии позволят повысить его эффективность  и оперативность, укрепить законность в деятельности органов предварительного расследования и закрепить дополнительные процессуальные гарантии обеспечения  конституционных прав и свобод граждан  в уголовном процессе.

2.2. Участие прокурора на стадии предварительного расследования

Процессуальное руководство  деятельностью по расследованию  преступлений, как абсолютно верно  указывает профессор В.П. Божьев, - "это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить  здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и  в высшей степени условно, так  как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями переплетаются между собой"³⁶. Тем не менее именно процессуальные полномочия прокурора заставляют в последнее время задумываться о том, какие функции он осуществляет.

Некоторые ученые выделяют три группы процессуальных полномочий прокурора в зависимости от стадии уголовного судопроизводства, на которой  они реализуются³⁷: 1) уголовное преследование для прокурора - именно поддержание обвинения в суде как последний этап уголовного преследования является непосредственной обязанностью и осуществляется от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (ст. 21 УПК); 2) надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при осуществлении ими уголовно-процессуальной деятельности; 3) участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Другие авторы делают акцент на конкретизации надзорных полномочий прокурора по возбуждению и направлению уголовного дела³⁸.

На сегодняшний день функции  прокурора по надзору за предварительным  расследованием существенно изменены, большая часть полномочий прокурора  передана руководителю следственного  органа. Надзорные полномочия прокурора  за деятельностью органов дознания таких изменений не ощутили. Кроме  того, на наш взгляд, следует поддерживать мнение некоторых авторов о том, что надзорные полномочия могут  реализоваться достаточно полно  также в стадии апелляционного, кассационного  и надзорного производства.

В первую очередь следует  рассмотреть вопрос о возможности  одновременного совмещения функции  надзора с деятельностью по уголовному преследованию. Считается, что функция  надзора за органами дознания и предварительного следствия у прокурора несовместима с его правовым положением стороны обвинения в уголовном процессе. Получается, прокурор совмещает деятельность по производству предварительного расследования и деятельность по надзору в этой сфере, т.е. сами осуществляем и сами себя контролируем. Как полагает С. Бажанов, прокурору остается лишь "осуществлять прокурорский надзор, в том числе за судами. Потребность в этом определяется множеством факторов, часть из которых упоминается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 года "О сроках рассмотрения судами РФ уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях"³⁹. Действительно, эффективно осуществлять надзор за собственной деятельностью весьма сложно. Однако в соответствии с Законом о прокуратуре⁴⁰ - это основная функция современной прокуратуры, наиболее важная. Все остальные функции отнесены к "иным" (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Следует определиться с названием  той функции, которая пока еще (без  употребления определения "функция") прописана в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, что это - функция "уголовного преследования" или "поддержания обвинения"? Как  верно указывает А. Крутиков, не следует  отождествлять "уголовное преследование" и "обвинение", поскольку термин "уголовное преследование" не имеет собственного юридического содержания⁴¹. В связи с этим обвинение понимается как соответствующее утверждение, а преследование - деятельность, но в п. 45 ст. 5, ч. 2 ст. 15 УПК не делается четкого размежевания. Фактически поддержание "соответствующего утверждения" об обвинении реализуется прокурором в суде, а деятельность по уголовному преследованию - только в рамках широких надзорных полномочий за деятельностью органов дознания (некоторые авторы верно называют эту функцию "процессуальное руководство дознанием") и ограниченных надзорных полномочий за предварительным следствием.

Учитывая изменения полномочий прокурора, можно сделать вывод, что функция уголовного преследования  осуществляется прокурором на предварительном  следствии в основном лишь постольку, поскольку он участвует в подготовке и формировании будущего государственного обвинения в суде в порядке  гл. 31 УПК. Так, Г.К. Смирнов отмечает, что фактически единственным полномочием  прокурора по осуществлению уголовного преследования на досудебных стадиях  уголовного судопроизводства является направление уголовного дела в суд  в порядке ст. 222 УПК⁴².

Исключение составляют определенные полномочия прокурора по инициированию  уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела (п. 2 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК). Однако и эти полномочия не позволяют говорить о полноценном надзоре. Несмотря на процессуальную самостоятельность, следователь является подчиненным по отношению к руководителю следственного органа, последнему в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК предоставлено право отмены незаконных и необоснованных решений следователя. Данное правомочие породило порочную практику многократных отмен постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа. Так, в первом полугодии 2009 г. руководителем Оренбургского межрайонного следственного отдела следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Оренбургской области неоднократно (более трех раз) были отменены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по 38 материалам проверок. В защиту следователей стоит отметить, что срок проверки в 10 суток по фактам обнаружения трупов является явно недостаточным, поскольку проведение СМО в указанный срок зачастую невозможно в связи с большой нагрузкой судебно-медицинских экспертов, а продление срока до 30 суток в данных случаях является незаконным, поскольку судебно-медицинское обследование не носит характер документальной проверки либо ревизии.

Прокурор в свою очередь  не уполномочен отменять постановления  следователя об отказе в возбуждении  уголовного дела, в отличие от постановлений  о возбуждении уголовного дела. Проведенный  нами анализ практики показал, что, несмотря на право следователя вносить  возражения в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК, возможность отмены решения  следователя по вынесенному постановлению  прокурора руководителем следственного  органа зависит исключительно от качества подготовки прокурором постановления  о решении вопроса об отмене отказа в возбуждении уголовного дела.

Статистические данные С. Бажанова свидетельствуют, что лично  так называемое уголовное преследование  в полном объеме прокуроры, как правило, не осуществляют. Действительно, сложно принимать участие в уголовном преследовании, которое начинается с момента рассмотрения и принятия решения по поступившему сообщению о совершенном (готовящемся) преступлении, если уголовно-процессуальный закон не указывает прокурора в числе лиц, имеющих право принимать такие решения в соответствии с п. 1 ст. 144 УПК РФ.

Многие авторы задаются вопросом по поводу того, как прокурор сможет осуществлять уголовное преследование, если он не вправе возбуждать уголовные  дела. Так, В.С. Балакшин считает необходимым  вернуть прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела, а также  полномочия по вынесению мотивированного  постановления об отмене постановления  следователя об отказе в возбуждении  уголовного дела и направлении материалов руководителю следственного органа для организации дополнительной проверки или возбуждения уголовного дела⁴³. З. Еникеев указывает при этом, что "лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования... Такое законодательное решение противоречит международным стандартам деятельности прокуратур, придающим им ключевую роль в уголовном судопроизводстве, в том числе и в решении вопросов ВУД и расследования преступлений"⁴⁴.

Указанные авторы по-своему правы, практика пошла по пути вынесения  прокурором, в случае если им усматриваются  признаки состава преступления, постановления  об уголовном преследовании в  соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК. В  некоторых прокуратурах при этом имеется порочная практика направления  поступивших заявлений (сообщений  о преступлениях) без вынесения  постановления. В данном случае речь идет о так называемых сопроводительных (препроводительных) письмах, в которых  содержится информация о сообщении  и указание на необходимость проведения проверки в порядке ст. ст. 144 - 145 УПК  РФ. Однако такая "форма" УПК РФ не предусмотрена.

Интересен и вопрос о том, насколько эффективна деятельность прокурора, который в соответствии с законом не уполномочен возбуждать уголовное дело, когда он при проведении общенадзорных проверок выявляет признаки преступлений, совершенных либо готовящихся. Так, Д. Демидов полагает, что прокурор должен принимать сообщения о  преступлении и передавать их по подследственности, поскольку обратное не соответствует  положению и роли прокурора в  уголовном судопроизводстве. Кроме  того, по мнению указанного автора, следует  наделить прокурора полномочиями на производство неотложного осмотра  места происшествия, которое он, как заинтересованное в выявлении  преступных нарушений закона лицо, провел бы качественно, результативно⁴⁵. С первым положением трудно не согласиться, поскольку нами в этом усматривается одно из направлений реализации уголовного преследования. Второе положение вызывает сомнение, если уж законодатель приходит к тому, что прокурор осуществляет только надзор, то следует быть последовательным в этом и расценивать приведенную выше ситуацию как обнаружение преступления (принятие сообщения о преступлении). В данном случае прокурор должен направить материалы проверки в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования (возбуждения уголовного дела) и осуществлять в дальнейшем по данному делу общенадзорные функции.

Некоторые авторы, кроме  того, полагают, что необходимо восстановить, но в ограниченном виде право прокурора  по процессуальному руководству  следствием, а также участие прокурора  по своему усмотрению в следственных действиях, а не ограниченно, как  сейчас, только по инициативе следователя  или дознавателя. Первое положение достаточно спорно, если принять за аксиому невозможность осуществления прокурором качественного надзора над предварительным следствием в случае, когда все значимые решения принимает сам прокурор. Вторая мысль заслуживает особого внимания, поскольку посредством закрепления данного положения в законе прокурор получит реальную возможность осуществления надзорной функции в целях обеспечения законности проведения следственного действия.

Интересным представляется решение законодателя об исключении из п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК нормы о прекращении  уголовного дела либо уголовного преследования  в отношении отдельных обвиняемых полностью или частично, если он придет к выводу об отсутствии доказательств, устанавливающих виновность отдельных  обвиняемых в совершении преступления. Намерения законодателя, как верно  указывает А. Кругликов, не поддаются  объяснению, поскольку наряду с этим в ч. 7 ст. 246 УПК установлено право  прокурора отказаться от дальнейшего  поддержания обвинения. Аналогично и с изменением обвинения в  сторону смягчения при поступлении  к прокурору дела с обвинительным  заключением (из ст. 221 исключено). Это подтверждает мнение некоторых авторов, что прокурор осуществляет уголовное преследование только на стадии судебного разбирательства, что недопустимо, если он обязан поддерживать государственное обвинение в суде. Возможно, более логично будет оставить прокурору только функцию надзора, передав в полном объеме функцию уголовного преследования другому должностному лицу.

Однако в осуществлении  прокурором надзорной функции все  тоже непросто. Так, на нарушения уголовно-процессуального  закона надлежащим образом прокурор может отреагировать только после  ознакомления со всеми материалами  уголовного дела либо материалами проверки, т.е. при изучении всех фактических  обстоятельств. Однако, как указывает  В. Горюнов, в ст. 37 УПК ничего не упоминается  о полномочии прокурора по истребованию указанных материалов⁴⁶. Действительно, полномочие следователя "проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях" можно реализовать только посредством личного изучения собранных материалов. Однако в законе лишь... право прокурора "по мотивированному письменному запросу ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела". В.П. Божьев абсолютно точно указывает на то, что несовершенен не только этический уровень этой новеллы, но и правовая составляющая⁴⁷, поскольку в тексте закона не указано важное - кому должен быть адресован этот запрос, кто и в какой срок его должен рассмотреть, оценить его мотивированность и принять решение. Кроме того, не учтено, что прокурор может в любой момент получить жалобу в такой форме и по такому поводу, что преждевременное уведомление о нем в "мотивированном запросе" сделает бессмысленным в дальнейшем не только ознакомление с делом, но и вообще проведение каких-либо процессуальных и иных действий.

В действительности практика направления мотивированных запросов с указанием на поступившую жалобу может привести к тому, что руководитель следственного органа может воспользоваться  своими полномочиями и отменить вынесенное следователем постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Тем  не менее, указание на "мотивированность" запроса носит формальный характер, поскольку, как правило, в данных запросах, адресованных начальнику органа дознания или следствия, указывается  исключительно необходимость представить  материал к определенному сроку. Необходимость таких запросов возникает, например, в случаях, когда органом  дознания или следствия в указанный  УПК срок не принимается окончательное  решение в порядке ст. 145 УПК (при  наличии явных признаков состава  преступления уголовное дело не возбуждается). В таких случаях, как правило, материал истребуется и выносится  постановление о направлении  материалов проверки в орган предварительного расследования для осуществления  уголовного преследования (возбуждения  уголовного дела).

Учитывая вышеизложенное, систему полномочий прокурора на сегодняшний день можно представить  следующим образом: надзорные полномочия над деятельностью органов дознания по расследованию преступлений; надзорные  полномочия над деятельностью органов  следствия по расследованию преступлений; надзорные полномочия по пересмотру уголовных дел в судебных инстанциях; полномочия по реализации уголовного преследования. Полномочия по реализации уголовного преследования трансформировались таким образом, что их полноценное  осуществление прокурором стало  возможно в стадии судебного разбирательства, на досудебной стадии данные полномочия реализуются в рамках функции  надзора, не имея при этом должного гарантированного обеспечения. В УПК  четко установлено, что главная  функция прокурора в уголовном  судопроизводстве - осуществлять от имени  государства уголовное преследование  в ходе уголовного судопроизводства.