Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

Как видим, доля правонарушаемости  в сфере исполнительного производства непосредственно судебных приставов  составляет за исследуемый период от 88 до 94%, что свидетельствует об акцентировании надзорной работы преимущественно  на проверке их деятельности. Вместе с  тем нельзя исключать вероятности  учета в соответствующей строке в т.ч. и нарушений, допускаемых  приставами по обеспечению установленного порядка деятельности высших судов, судов общей юрисдикции и арбитражных  судов, поскольку эта функция  также возложена на органы Федеральной  службы судебных приставов (далее - ФССП России) согласно ст. 1 Закона о судебных приставах. Однако следует отметить, что нарушения со стороны этих должностных лиц вскрываются  прокурорами крайне редко, что, по нашему мнению, может составлять весьма незначительную погрешность в приводимых статистических показателях. В то же время с точки  зрения действующих положений Законов  о прокуратуре и о судебных приставах, на наш взгляд, целесообразней было бы учитывать законность в деятельности судебных приставов в целом с определением производного показателя применительно к судебным приставам-исполнителям.

Статистическая отчетность по работе с обращениями в отличие  от надзорной деятельности в принципе (за исключением 2003 г., когда фиксировалась  информация об оспаривании нарушений  законов в деятельности судебных приставов) не дает представления о  том, деятельность каких конкретно  структур в сфере исполнительного  производства обжалуется в органы прокуратуры (табл. 2).

Таблица 2

Показатели работы прокуроров по разрешению жалоб в сфере исполнительного производства

Приведенные данные показывают, что в целом коэффициент удовлетворяемости  прокурорами жалоб в сфере  исполнительного производства находится  в диапазоне от 20 до 23%, что свидетельствует  о стабильности, несмотря на ежегодное  увеличение числа разрешаемых в  органах прокуратуры обращений  соответствующей направленности.

В то же время необходимо обратить внимание на целевой характер третьего показателя учета работы прокуроров в рассматриваемой сфере, имеющего непосредственную привязку к реализации ими полномочий по обращению в  арбитражный суд согласно ч. 2 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ и относящегося непосредственно к оспариванию действий (бездействия) и решений судебных приставов-исполнителей (табл. 3).

Таблица 3

Данные об обращении прокуроров в арбитражные суды в связи с оспариванием действий (бездействия) и решений судебных приставов-исполнителей

Учитывая специфичность  рассматриваемой сферы, а именно оспаривание прокурорами правомерности  действий (бездействия) и решений  судебных приставов-исполнителей при  исполнении ими решений сугубо арбитражных  судов, что предполагает высокую  степень случайности поступления  в органы прокуратуры информации о допускаемых нарушениях, полагаем нецелесообразным выводить какие-либо тенденции в динамике, ограничившись  лишь приведенной статистической информацией.

Возвращаясь к вопросу  о высокой вероятности замены современного надзора за исполнением  законов судебными приставами на надзор за исполнением законов органами, осуществляющими исполнительное производство, обратим внимание на формулировку предмета отрасли в ст. 47 законопроекта. В  качестве такового выступают соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических  лиц, исполнение законов органами, осуществляющими  принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных  лиц, соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Как видим, предмет  имеет комбинированную конструкцию, представляющую собой симбиоз предметов  двух общенадзорных отраслей, закрепленных в ст. ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, что неудивительно, если принимать  во внимание установившийся с 2003 г. учет соответствующей работы прокурора  в разделе "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Следует отметить, что в  концептуальном плане это верный подход, который в принципе оговаривался нами еще в 2000 г.²¹, в т.ч. во впервые включенной в учебник для вузов по прокурорскому надзору самостоятельной главе. Наиболее близко указанной формулировке отвечает позиция авторов другого учебника²². Однако обращает на себя внимание одно важное обстоятельство. В законопроекте в качестве объектов надзора фигурируют органы, осуществляющие принудительное исполнение судебных и иных актов, а таковыми согласно ст. 1 Закона о судебных приставах выступают судебные приставы-исполнители. В свою очередь, части 1 и 2 ст. 5 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве) предельно четко ограничивают круг органов принудительного исполнения Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами, а непосредственное осуществление такой деятельности возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений ФССП России и ее территориальных органов.

Часть 2 ст. 48 законопроекта  содержит отсылку, что надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  исполнительное производство, в ходе дознания по делам, отнесенным к подследственности  федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка  деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов, осуществляется в рамках надзора  за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное  следствие. Согласно ст. 1 Закона о судебных приставах на соответствующих должностных  лиц возлагаются в числе других задачи по исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности Федеральной службы судебных приставов.

Правда, следует оговориться, что ст. 151 Уголовно-процессуального  кодекса РФ применительно к понятию "подследственность" перечисляет  не органы, а их должностных лиц, в т.ч. дознавателей Федеральной  службы судебных приставов (п. 4 ч. 3), относя в п. 2 ч. 1 ст. 40 органы ФССП России к  органам дознания. Поэтому приведенную  законопроектную норму, а равно  формулировку в Законе о судебных приставах необходимо привести в  соответствие уголовно-процессуальному  закону, имеющему статус специального законодательного акта.

Таким образом, складывается ситуация, когда сохранение в приведенном  выше виде формулировки предмета надзора  будет буквально корреспондировать  лишь с деятельностью судебных приставов-исполнителей, т.е. станет несколько уже (усеченнее) предмета действующей отрасли - надзора  за исполнением законов судебными  приставами, поскольку исключает  из сферы прокурорского внимания деятельность приставов по обеспечению  установленного порядка деятельности в судах, которая, как отмечено выше, является одной из функций, законодательно возложенных на ФССП России. Поэтому  мы придерживаемся мнения о сохранении именно ставшего уже классическим подхода  о надзоре за исполнением законов  судебными приставами.

Безусловно, можно сосредоточить  отраслевой акцент сугубо на исполнительном производстве, но в таком случае требуется серьезно поработать над  предметом, конкретизировав в нем  круг поднадзорных прокурорам объектов и субъектов. Например, ч. 1 ст. 7 Закона об исполнительном производстве содержит упоминание об органах, организациях, в т.ч. государственных органах, органах  местного самоуправления, банках и  иных кредитных организациях, должностных  лицах и даже гражданах. В свою очередь, ст. ст. 8 и 8.1 Закона предусматривают  непосредственное обращение взыскателя с исполнительным документом в банк или иную кредитную организацию, к эмитенту и иным профессиональным участникам рынка ценных бумаг.

Сказанное порождает целый  ряд вопросов и проблем. Правомерно ли в отмеченной ситуации распространять надзор прокуроров на исполнение законов  гражданами, осуществляющими исполнительное производство? Так ли уж распространены нарушения законов в рассматриваемой  сфере со стороны тех же государственных  органов и органов местного самоуправления, и не проще ли в случае выявления  таковых вносить их в статистической отчетности в базовые строки, посвященные  таким структурам?

Кроме того, без легализации  доступа прокурора к той же банковской тайне вопрос о надзоре  за законностью в деятельности банков и иных кредитных организаций  в сфере исполнительного производства будет сводиться к формальности.

Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, необходимо констатировать, что в процессе обособления  в качестве самостоятельной надзорной  отрасли сферы исполнения законов  в рамках исполнительного производства должны приниматься во внимание все  потенциальные правоприменительные  нюансы и проблемы, которые могут  быть обусловлены упрощенным подходом в рамках работы над проектом Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

ГЛАВА 2. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА

2.1. Участие прокурора на стадии возбуждения уголовного дела

Результаты работы следователей органов внутренних дел за последние  пять лет (2008 - 2012 гг.), в т.ч. негативная тенденция снижения уровня законности при расследовании ими преступлений, свидетельствуют о необходимости усиления прокурорского надзора за их деятельностью. Так, число лиц, реабилитированных на стадии предварительного следствия, за указанный выше период возросло почти в 3 раза (с 985 до 2853), из них необоснованно содержавшихся под стражей - с 285 до 521 (в 1,8 раза). Основные показатели законности в динамике за 2008 - 2012 гг. содержатся в следующей таблице 4²³.

Таблица 4

Основные показатели законности в динамике за 2008 - 2012 гг.

Прокурорский надзор, являясь  важной гарантией защиты прав и законных интересов потерпевших от преступлений, особую значимость имеет в стадии возбуждения уголовного дела, от которой  во многом зависит оперативность  реагирования на совершенное преступление и своевременность обеспечения  доступа граждан к правосудию. Будучи независимым от ведомственных  влияний и не ограниченный в поводах  проверки законности деятельности поднадзорных органов, он вносит большой вклад  в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений  и сообщений о преступлениях. Прокурорами ежегодно выявляется и  устраняется значительное количество нарушений закона, допускаемых органами предварительного расследования в  ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых решений о  возбуждении и отказа в возбуждении  уголовных дел, внесения представлений  об устранении нарушений закона и  обстоятельств, которые им способствуют, использования других мер прокурорского  реагирования.

В то же время с принятием  Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный  закон "О прокуратуре Российской Федерации"²⁴ (далее - ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ) полномочия прокурора по устранению допущенных следственными органами нарушений законности в стадии возбуждения уголовного дела существенно ограничены и, по нашему мнению, не позволяют ему эффективно осуществлять свою надзорную деятельность. Это в первую очередь связано с лишением его права возбуждения уголовного дела, а также отмены в установленном уголовно-процессуальном законодательстве порядке незаконных и необоснованных постановлений следователя (п. 2, 10 части второй ст. 37 УПК РФ, действовавшего до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ).

У него осталось лишь право  выносить мотивированное постановление  о направлении соответствующих  материалов в следственные органы для  решения вопроса об уголовном  преследовании по выявленным им фактам нарушений уголовного законодательства, а также требовать от них устранения допущенных в ходе расследования  нарушений федерального законодательства (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).