Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

При этом нельзя обойти вниманием  то обстоятельство, что существующий в действующем УПК РФ порядок  реагирования прокурором на факты необоснованного  отказа в возбуждении уголовного дела органами предварительного следствия  не позволяет ему своевременно принять  законное решение по заявлениям и  сообщениям граждан о совершении против них противоправных деяний.

Так, из 74 267 вынесенных прокурорами  в 2010 г. постановлений о направлении  материалов руководителю следственного  органа для решения вопроса об отмене постановлений об отказе в  возбуждении уголовных дел, каждое десятое такое постановление (или 8166) отменено не было.

До принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ по отношению  к начальнику следственного отдела прокурор обладал большими властными  полномочиями, позволяющими ему более  эффективно реагировать на допущенные органами предварительного следствия  нарушения уголовно-процессуального  законодательства, обеспечивая тем  самым принятие своевременного законного  и обоснованного решения при  рассмотрении заявлений и сообщений  о совершенных преступлениях  в стадии возбуждения уголовного дела.

Только в 2008 г. непосредственно прокурорами было отменено свыше 50 тыс. вынесенных следователями органов внутренних дел РФ постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, в т.ч. с одновременным возбуждением почти 5 тыс. таких дел²⁵. При этом сроки принятия решений о возбуждении уголовных дел по отказным материалам были значительно сокращены.

С момента принятия УПК  РФ задачи и формы прокурорского  надзора в стадии возбуждения  уголовного дела претерпели существенные изменения, что обусловило широкую  полемику среди процессуалистов  касательно определения действенного механизма реализации прокурорского  надзора на данном этапе. Позиция  законодателя при определении пределов надзорной компетенции прокурора  отличается непоследовательностью: максимально  урезанные в 2007 г. надзорные полномочия прокурора в первоначальной стадии уголовного процесса спустя три года были вновь расширены Федеральным  законом N 404-ФЗ от 28 декабря 2010 г.²⁶

В этой связи актуальной задачей представляется анализ совокупности процессуальных действий прокурора  по надзору за законностью и обоснованностью  действий и решений на стадии возбуждения  уголовного дела в контексте трех традиционных направлений прокурорского  надзора:

1. Процессуальные действия, направленные на предупреждение  нарушений уголовно-процессуального  закона: дача письменных указаний  дознавателю о производстве процессуальных  действий в ходе проверки сообщения  о преступлении (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), поручения о проведении проверки  сообщения, распространенного в  СМИ (ч. 2 ст. 144 УПК РФ); продление  сроков проверки сообщения о  преступлении до 30 суток по мотивированному  ходатайству дознавателя (ч. 3 ст. 144 УПК РФ); дача согласия дознавателю  на возбуждение перед судом  ходатайства о производстве осмотра  места происшествия в жилище (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); дача согласия  дознавателю о возбуждении уголовных  дел частного и частно-публичного  обвинения при отсутствии заявления  потерпевшего или его законного  представителя в случаях, предусмотренных  ч. 4 ст. 20 УПК РФ; передача материалов  проверки сообщения о преступлении  от одного органа предварительного  расследования другому (вне системы  одного органа предварительного  расследования) в соответствии  с правилами подследственности,  изъятие любых материалов проверки  сообщения о преступлении у  органа предварительного расследования  федерального органа исполнительной  власти (при федеральном органе  исполнительной власти) и передача  его следователю Следственного  комитета РФ (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Из анализа приведенных норм  УПК РФ можно сделать вывод  о том, что прокурор осуществляет  процессуальное руководство дознанием.

Последняя группа полномочий была распространена на стадию возбуждения  уголовного дела Федеральным законом  от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ. Прокурор призван  разрешать споры о подследственности  не только уголовного дела, но и материалов проверки сообщения о преступлении. Вместе с тем п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предполагает возможность решения  прокурором вопроса о родовой  или ведомственной подследственности, в то время как вопрос о территориальной  подследственности сообщения о  преступлении на стадии возбуждения  уголовного дела остался не только за пределами прокурорского надзора, но и за рамками законодательного регулирования. Несмотря на это, ведомственные акты²⁷ закрепляют возможность передачи сообщения по территориальности; данное правило не соответствует требованию, содержащемуся в п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ, и оттого, справедливо отмечается в литературе²⁸, не может применяться в практической деятельности. Не секрет, что на практике допускаются многочисленные нарушения закона, связанные с неоднократным и необоснованным направлением сообщения о преступлении по территориальности без принятия решения о возбуждении уголовного дела. Во избежание обозначенных нарушений закона необходимо предусмотреть в п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможность передачи сообщения прокурором по подследственности не только в соответствии со ст. 151 УПК РФ, но и по правилам ст. 152 УПК РФ, определяющим место предварительного расследования.

Другое новое полномочие прокурора связано с возможностью изъятия любых материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при  федеральном органе исполнительной власти) и передачи его следователю  Следственного комитета РФ. Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. N 162²⁹ в качестве оснований такой передачи допускает "наличие данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона". В данной норме особенно ярко проявляется право свободного усмотрения (дискреция) прокурора - право разумного, обоснованного и справедливого выбора законных вариантов его поведения и принимаемых им решений с учетом конкретной обстановки при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования³⁰.

2. Действия, направленные  на выявление нарушений уголовно-процессуального  закона: проверка исполнения требований  федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений  о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК  РФ); истребование и проверка законности  и обоснованности решений следователя  или руководителя следственного  органа об отказе в возбуждении  уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК  РФ); участие прокурора в судебных  заседаниях в порядке ст. 125 УПК  РФ по жалобам на необоснованные  и незаконные действия и решения,  допущенные на стадии возбуждения  уголовного дела (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК  РФ); рассмотрение жалоб и обращений  заинтересованных лиц (ст. 124 УПК  РФ).

Большое значение для выявления  нарушений закона имеет полномочие прокурора по проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации  и разрешении сообщений о преступлениях. В соответствии с п. 1.1 Приказа  Генпрокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. N 277³¹ такая проверка должна проводиться не реже одного раза в месяц, особенному вниманию подлежат вопросы соблюдения компетенции должностных лиц, обязательной проверки сообщений СМИ о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно, сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков, уведомления заявителя о результатах рассмотрения его сообщения и разъяснения ему права обжаловать принятое решение.

Выявить нарушения закона о приеме и регистрации сообщений  о преступлениях в поднадзорном органе прокурор может путем непосредственного  ознакомления с сообщениями, материалами  об отказе в возбуждении уголовного дела, уголовными делами; получения  объяснений должностных лиц органов  дознания и предварительного следствия; выезда в поднадзорные органы; сопоставления по одним и тем же фактам записей в учетно-регистрационной документации с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах и иных организациях данными, указывающими на противоправный характер деяний.

Новое полномочие прокурора  по истребованию и проверке законности и обоснованности решений следователя (руководителя следственного органа) об отказе в возбуждении уголовного дела представляется несколько недоработанным. Неясно, зачем прокурору дополнительно  истребовать данное решение, если в  силу ч. 4 ст. 148 УПК РФ он и так получает копию соответствующего постановления  в течение 24 часов с момента  его вынесения - логичнее, на наш  взгляд, было бы наделить прокурора  полномочиями по истребованию всех материалов проверки сообщения о преступлении, в том числе тех, по которым  проверка еще не окончена, предусмотрев при этом обязанность органов  расследования исполнять мотивированный запрос прокурора в установленный  им срок (по аналогии с ч. 2.1 ст. 37 УПК  РФ, закрепляющей схожее правило в  отношении материалов находящегося в производстве уголовного дела).

3. Действия, направленные  на устранение нарушений уголовно-процессуального  закона: отмена незаконных или  необоснованных постановлений дознавателя  (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), в том числе  постановлений об отказе в  возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ); отмена постановления  о возбуждении уголовного дела  в течение 24 часов с момента  поступления материалов, послуживших  основанием для возбуждения уголовного  дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ); отмена постановления  руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении  уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Ведомственные нормативные  акты уточняют положения названных  статей. В силу п. 5 Приказа Генпрокуратуры от 6 сентября 2007 г. N 137³² прокурор, отменяя постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, определяя срок для дополнительной проверки, в своих указаниях должен руководствоваться объемом производства необходимых проверочных действий, а при получении информации о поступлении в суд жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, иные решения и действия (бездействие) дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, незамедлительно истребовать от дознавателя материалы, относящиеся к обжалуемому действию или решению, осуществлять их проверку, устранять выявленные нарушения, в том числе отменять необоснованные, незаконные постановления дознавателя до рассмотрения жалобы в суде, о чем информировать суд.

Согласно п. 1.4 Приказа  Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. N 162 прокурорам предписывается при отмене постановления  следователя или руководителя следственного  органа о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной  проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки.

Ожидаемым нововведением  стало закрепление за прокурором возможности отмены постановления  руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении  уголовного дела - ранее такое допускалось  только в отношении постановления  об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного дознавателем. Законом  предусмотрен дифференцированный порядок  регулирования рассматриваемого правомочия прокурора в зависимости от формы  расследования. Отменяя постановление  дознавателя об отказе в возбуждении  уголовного дела, прокурор дает начальнику органа дознания свои указания, устанавливая срок их исполнения. Если прокурор отменяет незаконное и необоснованное постановление руководителя следственного органа или следователя, то он в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке. Следует ли придавать значение различиям правового регулирования одинаковых, по сути, общественных отношений и полагать, в частности, что изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, чем-то отличается от указаний, которые он дает дознавателю, или что следователю прокурор не вправе устанавливать срок исполнения своих указаний?³³

Остался без ответа вопрос о полномочиях прокурора в  отношении незаконного и необоснованного  постановления следователя о  возбуждении уголовного дела или  отказе в таковом в случае, если установленный законом срок для  его отмены истек, в то время как  право прокурора отменить постановление  дознавателя об отказе в возбуждении  уголовного дела ограничено только давностью  уголовного преследования. Судебная практика исходит из незаконности вынесения  прокурором соответствующих постановлений  по истечении установленного законом срока³⁴. Необходимо закрепить, что по истечении указанных сроков, признав постановление о возбуждении уголовного дела или отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене соответствующего постановления.

Одной из мер прокурорского  реагирования, упомянутых в ст. 37 УПК  РФ, названо требование прокурора  об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. По своему смыслу данное правомочие не охватывает стадию проведения доследственных проверок. Стоит поддержать предложение  Ю. Городкова о распространении  возможности направления требования об устранении нарушений федерального законодательства в случае выявления  таких нарушений, допущенных на стадии приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях³⁵. Тем более в ст. 39 УПК РФ законодатель прямо упоминает о возможном рассмотрении руководителем следственного органа требований об устранении нарушений, допущенных в ходе досудебного производства, а значит, в том числе на стадии возбуждения уголовного дела. Приказ Генпрокуратуры от 5 сентября 2011 N 227 г. также вменяет в обязанность прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях требовать полного устранения нарушения закона, используя формы прокурорского реагирования, предусмотренные п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. ст. 6, 30 ФЗ "О прокуратуре РФ", привлекать виновных должностных лиц к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления.

Вместе с тем наиболее эффективным процессуальным действием  рассматриваемой группы, на наш взгляд, могло бы стать полномочие прокурора  самостоятельно возбуждать уголовные  дела. В отличие от многочисленных сторонников полного восстановления правового статуса прокурора  в редакции УПК РФ 2007 г. в рассматриваемой  части, полагаем, что прокурор должен быть наделен таким правом исключительно  в отношении поступивших в порядке ст. 148 УПК РФ материалов проверки сообщения о преступлении, по которым в возбуждении уголовного дела было отказано. С одной стороны, это создаст надлежащие правовые условия для незамедлительного принятия мер по устранению выявленных нарушений законодательства, если при проверке законности и обоснованности принятого решения об отказе в возбуждении уголовного дела, ознакомлении с отказными материалами доследственной проверки прокурор придет к выводу о достаточности в них данных, указывающих на признаки преступления, а с другой - не будет допущено смешения с функциями органов предварительного расследования.