Трудовой договор с государственными гражданскими служащими

Из смысла ФЗ № 79, анализа  содержания примерных должностных регламентов, конкретных должностных регламентов государственных гражданских служащих со всей очевидностью следует, что должностной регламент во многом дублирует содержание служебного контракта: в части прав и обязанностей государственного гражданского служащего, их ответственности. В то же время должностной регламент представляет собой самостоятельный документ, содержащий квалификационные требования, перечень вопросов по которым государственные гражданские служащие вправе или обязаны принимать решения и др. Следовательно, необходимо исключить должностной регламент из числа существенных условий служебного контракта (п.З ч.З ст. 24 ФЗ № 79), закрепив законодательно, что он является неотъемлемой частью (приложением) служебного контракта[2].

Из анализа норм о содержании трудового договора и служебного контракта, практики Конституционного Суда РФ следует, что трудовое законодательство, в частности, Трудовой кодекс РФ, развивается более динамично, чем законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации. Например, введение в Трудовой кодекс РФ с октября 2006 года термина «обязательные» условия трудового договора шагом вперед в развитии трудового законодательства.

Сравнительный анализ перевода как  правоизменяющего юридического факта позволяет сделать вывод, что его понятие практически идентично понятию перевода государственного гражданского служащего.

Трудовое законодательство в настоящее время рассматривает  этот вопрос в контексте принципа запрета принудительного труда. Представляется целесообразным даже при повышенной ответственности государственного гражданского служащего законодательно более четко очертить круг случаев, когда возможен перевод государственного гражданского служащего без его согласия.

Помимо случаев, предусмотренных  частями 2 и 3 ст. 72.2 Трудового кодекса  РФ, к числу переводов государственного гражданского служащего без его  согласия следует также отнести:

- выполнение неотложной  работы по поручению представителя нанимателя;

- понижения в должности по результатам аттестации (п. 16 ст. 48 ФЗ № 79);

- при наличии медицинского  заключения о несоответствии  занимаемой должности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» 24 в период с 2011 по 2013 год численность федеральных государственных служащих сокращена на 20 процентов. Сокращение относится к центральным аппаратам и территориальным органам федеральных министерств, служб и агентств, подведомственных Правительству РФ, а также к Прокуратуре РФ и Следственному комитету РФ.

Служебный распорядок не что  иное, как аналог внутреннему трудовому  распорядку. Должностной регламент, как уже отмечалось, является неотъемлемой частью (приложением) служебного контракта.

Данные факты позволяют  прийти к выводу, что понятия трудовой и служебной дисциплины практически  идентичны. Правовые нормы, регулирующие прекращение трудового договора по соглашению сторон по ФЗ № 79 и Трудовому кодексу РФ свидетельствуют об их идентичности. Это является очередным аргументом в пользу единой отраслевой принадлежности сравниваемых договоров. Поэтому предложение о включении в Трудовой кодекс РФ главы «Особенности регулирования труда государственных гражданских служащих» является актуальным. При этом, предлагается исключить из Федерального закона от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормы, регулирующие трудовые отношения государственных служащих, предусмотрев в нем отсылочную норму на трудовое законодательство.

3.2 Проблемы возникающие при поступлении граждан на государственную гражданскую службу встречающиеся в судебном контракте

Служебно-правовые отношения, возникающие при поступлении  граждан на государственную гражданскую  службу, регулируются специальным Федеральным законом. Однако при реализации этого закона возникают существенные проблемы. Они связаны в первую очередь с отсутствием нормативных правовых актов, конкретизирующих условия его действия. Такие проблемные ситуации складываются часто, например, при заключении срочных служебных контрактов с государственными гражданскими служащими.

Прежде всего, следует  обозначить различия понятий "реквизиты" и "условия" контракта. Такое разграничение  является общепризнанным в трудовом законодательстве, где под реквизитами  договора как письменного документа  понимается вся совокупность содержащихся в нем сведений. "Реквизитами  договора являются, в частности, данные о месте его заключения, о сторонах договора, права и обязанности  сторон, имеющие внедоговорный характер, и т. п. Условия трудового договора вырабатываются сторонами и, следовательно, представляют собой соглашение работника  и работодателя по определенным аспектам взаимодействия сторон в рамках трудового  правоотношения" . При этом условия трудового договора составляют его содержание как соглашения сторон и по общему правилу включаются в договор как письменный документ в качестве его реквизитов [15].

Другими словами, согласно данному  пониманию, все элементы трудового  соглашения (это в равной мере характерно как для трудового договора, так  и для служебного контракта) представляют собой его "реквизиты", которые, в свою очередь, подразделяются на сведения и условия. Последние, являясь результатом согласования воли сторон договора, составляют его содержание.

Что касается сведений, обязательных для включения в служебный  контракт, то Закон о гражданской  службе весьма фрагментарно определяет их состав. В ст. 24 названы лишь: фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя). Разумеется, это далеко не полный перечень сведений, которые следует указать в служебном контракте. Поэтому примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16.02.2005 N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (далее - примерная форма служебного контракта), содержит и иные сведения о сторонах контракта.

Согласно ст. 57 ТК РФ, условия  трудового договора подразделяются на обязательные для включения в  трудовой договор и факультативные или дополнительные, которые могут  оговариваться в договоре сторонами  или отсутствовать. Ранее законодатель использовал термин "существенные условия трудового договора", который "унаследовал" и Закон  о гражданской службе. Между тем  это понятие было разработано  и широко применяется в гражданско-правовых отношениях. Так, в ст. 432 ГК РФ содержатся следующие положения:

- существенными являются  условия о предмете договора, условия, которые названы в  законе или иных правовых актах  как существенные или необходимые  для договоров данного вида, а  также все условия, относительно  которых по заявлению одной  из сторон должно быть достигнуто  соглашение;

- договор считается заключенным,  если между сторонами в требуемой  в надлежащих случаях форме  достигнуто соглашение по всем  существенным условиям договора.

Теперь трудовое законодательство прямо закрепляет положение, согласно которому, если при заключении трудового  договора в него не были включены какие-либо условия из числа обязательных, то это не является основанием для признания трудового договора незаключенным или его расторжения. Трудовой договор должен быть дополнен недостающими условиями приложением к трудовому договору либо отдельным соглашением сторон, заключаемым в письменной форме, которые являются неотъемлемой частью трудового договора.

Однако соответствующие  нормы не нашли отражение в  законодательстве о государственной  гражданской службе, которое по-прежнему оперирует понятием "существенные условия служебного контракта". Между  тем такой "гражданско-правовой" подход к служебному контракту еще  менее оправдан, чем в отношении трудового договора. Согласно Закону о гражданской службе, служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность. Акт назначения предшествует заключению служебного контракта, т. е. является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение. Более того, по общему правилу замещение должности гражданской службы осуществляется по конкурсу. При этом решение конкурсной комиссии является основанием издания акта о назначении на должность и заключения служебного контракта. Иными словами, данный механизм приема на государственную гражданскую службу полностью исключает возможность признания служебного контракта незаключенным по причине неуказания в нем существенных условий.

В целях единообразия нормативного регулирования государственно-служебных отношений и исключения возможной правовой неопределенности следует "обязательные условия служебного контракта" в специальные федеральные законы, регулирующие трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих [10].

Важное практическое значение имеет также подразделение условий  служебного контракта на производные  и непосредственные. Как отмечается в исследованиях, посвященных правовому  регулированию трудовых отношений, "о производных условиях стороны  не договариваются, поскольку с момента  заключения договора эти условия  уже в силу закона и договора обязательны  для выполнения. Непосредственные условия - это те условия, которые определяются соглашением сторон". Как отмечают некоторые авторы, "производные  условия воспроизводят положения, установленные законом или иным нормативно-правовым актом, т. е. они "производны" от статьи нормативно-правового акта. Такие условия нет необходимости  включать в трудовой договор, поскольку  они будут действовать в силу общеобязательного характера правовых норм и без специального упоминания об этом в трудовом договоре".

Вместе с тем зачастую законодатель прямо называет некоторые  производные условия в качестве обязательных для включения в  трудовой договор. Например, в трудовых отношениях это условие об обязательном социальном страховании работника  в соответствии с федеральным  законодательством. Еще больше таких  условий предусматривается в  служебном контракте. В частности, Закон о гражданской службе прямо  предписывает включать в содержание служебного контракта права и  обязанности сторон, указанные в  ч. 2 и 3 ст. 24 данного Закона. Возникает  вопрос: зачем же включать в контракт те условия, которые прямо закреплены императивной нормой Закона? К производным  условиям необходимо отнести и права  и обязанности гражданского служащего  и представителя нанимателя, виды и условия медицинского страхования  гражданского служащего и иные виды его страхования, условия профессиональной служебной деятельности, компенсации  и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях и т. п.

Следует заметить, что включение  производных условий в служебный  контракт еще менее оправдано, чем  в отношении трудового договора. Государственно-служебные отношения  по понятным причинам традиционно отличаются гораздо более высокой степенью нормативной опосредованности, чем  трудовые. Между тем на сегодняшний  день служебный контракт "переполнен" различного рода производными условиями, что никак нельзя признать обоснованным.

Вместо привычных трудовому законодательству условий о месте работы и трудовой функции Закон о гражданской службе называет условие о наименовании замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа. Наименования должностей федеральной гражданской службы в федеральных государственных органах указываются в соответствии с наименованиями должностей, включенных в Реестр должностей государственной службы, а наименования должностей гражданской службы субъектов РФ - с Реестрами должностей государственной гражданской службы субъектов РФ. Как указывается в специальной литературе, в некоторых случаях необходимо двойное наименование должности федеральной гражданской службы. Например, если заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа или заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти является статс-секретарем этого органа.

Закон обязывает указывать  в служебном контракте наименование структурного подразделения государственного органа. Ранее аналогичная норма  содержалась и в ТК РФ, но в  новой редакции наименование структурного подразделения было отнесено к факультативным, т. е. дополнительным условиям. Как отмечается в литературе, данное изменение было призвано облегчить процедуру перемещения  работника. Действительно, согласно ст. 72.1 ТК РФ, не требуют согласия работника  перемещение его у того же работодателя на другое рабочее место, в другое структурное подразделение, расположенное в той же местности, поручение ему работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за собой изменения определенных сторонами условий трудового договора.

Существенным условием служебного контракта является дата начала исполнения должностных обязанностей. Интересно, что Закон о гражданской службе, в отличие от трудового законодательства, не содержит указания о последствиях невключения данного условия в служебный контракт. Согласно ст. 61 ТК РФ, если в трудовом договоре не определен день начала работы, то работник должен приступить к работе на следующий рабочий день после вступления договора в силу.

Между тем данный вопрос имеет большое практическое значение. Так, в трудовом законодательстве существует институт аннулирования трудового  договора, т. е. фактически признания  его незаключенным. В соответствии со ст. 61 ТК РФ, если работник не приступил к работе в установленный день начала работы, то работодатель имеет право аннулировать трудовой договор. Аннулированный трудовой договор считается незаключенным. Этот институт имеет значение, когда заключивший трудовой договор работник по неизвестным причинам на работу не явился. Работодатель при этом оказывается в весьма сложной ситуации, поскольку до выяснения причин отсутствия работника на работе он не вправе расторгнуть с ним договор (например, за прогул). Для разрешения этой ситуации, которая вполне может иметь место и на государственной службе, и существует норма об аннулировании трудового соглашения. Как нам представляется, в силу принципа субсидиарного регулирования эта норма трудового законодательства может применяться и в отношении гражданского служащего. Вместе с тем такое аннулирование возможно, если установлена дата начала работы или службы.