Проблемные точки становления российского федерализма

Примером неэффективного, вынужденного компромисса может служить разрешение политического конфликта в Приморском крае. Владивосток - энергетически зависимый и отдаленный (поэтому плохо управляемый) регион. В течение многих лет там сохранялась социальная напряженность, спровоцированная среди прочих причин и многочисленными нарушениями законодательства со стороны местного руководства. Все попытки федерального центра привлечь к ответственности губернатора неизменно заканчивались провалом, так как последний умело манипулировал общественным мнением и максимально эффективно использовал местный административный ресурс, подавляя любую внутреннюю оппозицию. Только поставив в качестве представителя президента в Дальневосточном федеральном округе армейского генерала, центральная власть смогла, наконец, организовать на губернатора достаточное давление, вынудив его добровольно отказаться от переизбрания на новый срок и предоставив ему взамен министерский пост.

Важно, что во всех описанных выше случаях отношения между федерацией и ее субъектами складывались не по официальным, «институциональным» каналам. Реальные проблемы «снимались» в ходе скрытой от публики борьбы внутри аппарата исполнительной власти. Решающее значение имели здесь наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые. Можно ли такую форму взаимодействия рассматривать как федеративный механизм даже при наличии формальных атрибутов федеративного государства? По всей видимости, нет.

Организованного взаимодействия между федерацией и ее субъектами в России пока не сложилось. Формальные «правила игры» не совпадают с реальными. Федеральный центр не столько решает спорные вопросы с субъектами федерации, сколько продавливает их решение при помощи административного ресурса. В этом смысле в России пока нет принципиальной разницы между федеративной и унитарной формой организации.

Однако было бы ошибкой не замечать определенных изменений. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России значительной фактической обособленностью и автономностью. Конечно, в большинстве случаев это скорее следствие общего ослабления властной вертикали, чем результат сознательной «федеративной» политики. Но, тем не менее, факт остается фактом: «поводок», при помощи которого российский центр управляет регионами, значительно длиннее, чем принято в унитарном государстве.

Государственное устройство, реально сложившееся в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Для нее характерно наличие внешних атрибутов федерализма с сохранением сильной «унитарной компоненты» внутри. При этом реальное управление не осуществляется по официальным каналам, а основано на использовании властями всех уровней наличных административно-финансовых ресурсов в ходе скрытой борьбы «без правил». Однако степень автономии субъектов от центральной власти достаточно высока, а федеративные институты формально создают определенный фон для политической борьбы. Это неопределенное и неустойчивое состояние российской государственности порождает дискуссии о выборе дальнейшего пути развития: вперед к федерализму или назад к унитарности?

Еще одну принципиальную проблему можно сформулировать как политическую целесообразность федерализма. С 1918 года Россия считается федеративным государством. Однако только после принятия Конституции 1993 года стали предприниматься более или менее выраженные попытки воплотить конституционные принципы в политической практике. Но стремление сблизить конституционную теорию с политической практикой тут же привело к сомнениям в применимости федеративных принципов к российской реальности.

Отрицательное отношение к идее федерализма стало реакцией на развитие центробежных тенденций внутри страны в середине 1990-х годов, объединенных емкой формулой «разрушение вертикали власти». Поскольку данные тенденции стали развиваться вслед за принятием новой Конституции России одновременно с формированием системы «федеративных» отношений, то для части общества и выражающей ее взгляды политической элиты эти два процесса оказались ассоциативно связаны. Пытаясь найти причины усиливающейся дезинтеграции страны, именно стремление развивать федерализм начали ставить в вину власти.

И если в своей крайней, открытой форме идея возврата к унитарной организации государственной власти в России имеет немного сторонников, то количество людей, так или иначе склоняющихся к мысли о преимуществах унитарного устройства, достаточно велико. Основным аргументом в пользу этого является убеждение в несовместимости федеративных (равно как и в целом демократических) принципов с русской политической и правовой культурой, в результате чего развитие федерализма в России приводит к развалу административной системы и усилению центробежных тенденций.

Почему подобные взгляды получили достаточно широкое распространение? Во-первых, в России преобладает слишком поверхностное и формальное представление о механизмах, обеспечивающих и поддерживающих государственное единство. Между тем федерализм и унитарность - только оформление определенного государственного единства, а не его основа. Реальные основания интеграционных процессов коренятся в экономической, культурной и социальной сферах. Именно там складывается тот общественно-политический консенсус, который венчает стабильное государственное образование. Вовсе не переход от унитарных механизмов к федеративным становится причиной распада государственной машины. Причина - в отсутствии эффективно функционирующего внутреннего рынка, в посткоммунистическом идеологическом вакууме, в политической и социальной аморфности. Возлагать на федерализм ответственность за современный государственный хаос - значит следовать известной русской традиции, которая, по словам И. Эренбурга, состоит в том, чтобы ругать извозчика за тряску в телеге от езды по разбитой дороге.

Во-вторых, вся суть федерализма в России зачастую сводится к выстраиванию отношений между федеральной властью и региональными правительствами. Практически игнорируется действительный смысл федерализма как механизма обеспечения гражданской свободы и самоуправления, как своего рода элемента системы разделения властей. Представление о том, что реальное федеративное государство может существовать без столь же реальных гражданского общества и конституционализма, - глубокое, но укоренившееся у нас заблуждение. Поэтому все недостатки, свойственные той странной, переходной форме организации российского общества, которая стихийно сложилась на протяжении последнего десятилетия, автоматически относятся на счет федерализма. При этом понимание федерализма деградирует до отождествления его с децентрализацией государственной власти.

В-третьих, когда в деле укрепления государственных устоев на административные меры возлагается основная надежда, из вида упускается то, что дезинтеграция российского общества, обусловленная экономическими и социокультурными факторами, десятилетиями сдерживалась именно за счет жесткости административной системы, сугубо унитарной по своей природе. Именно тогда, когда ресурс этой унитарной системы был практически полностью исчерпан, дезинтеграция из скрытой превратилась в явную болезнь российского общества. Псевдофедерализм стал паллиативной мерой лечения, которая не принесла и не могла принести реального результата. Но движение назад бессмысленно. Двигаться можно только вперед - от ложного и формального федерализма к реальному и содержательному. Федерализм не только не противоречит, но и предполагает достаточно жесткую централизацию. Он возможен лишь в условиях хорошо организованного взаимодействия властей с жестким разделением полномочий и сфер ответственности, с гарантиями как исполнения федеральных законов, так и невмешательства федеральной власти во внутренние дела субъектов.

В этом смысле меры по восстановлению «властной вертикали» не представляют никакой угрозы федерализму. Другое дело, если действия по воссозданию управляемости государственной машины не будут сопровождаться соответствующими экономическими и политическими мерами, позволяющими федеральной власти и субъектам федерации строить партнерские отношения в рамках действующего правового поля.

Глава 2. Проблемные точки становления российского федерализма

2.1 Политические  и правовые проблемы российского  федерализма

Наряду с пока еще нерешенными общими вопросами, в новейшей истории российского федерализма обозначился целый комплекс «болевых точек», вокруг которых в той или иной форме разворачивалась общественная дискуссия. Проблемные точки в становлении российского федерализма отражают глубинные противоречия в развитии российского общества и внешне проявляют себя в форме диспропорций и асимметрий. К числу наиболее заметных можно отнести политическую, экономическую и правовую асимметрию Российской Федерации.

Говоря о политической асимметрии российских федеративных отношений, прежде всего, нельзя не отметить несовместимость политических систем на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне заметны следы бурных событий в политической жизни страны последнего десятилетия. Можно спорить о том, в какой степени установившийся в России политический режим может быть определен как демократия. Но очевидно, что степень свободы общества в значительной степени расширилась.

Это расширение «свободной зоны» в той или иной форме обеспечивается за счет действия пусть несовершенных, но реальных формальных институтов демократии, прежде всего таких, как Государственная дума и Конституционный Суд. Немалую роль играет относительная свобода прессы. И хотя в этой области в последнее время стали нарастать проблемы, контроль центральной власти над деятельностью СМИ трудно назвать тотальным. Наконец, даже отношения центральной власти с органами власти и управления субъектов федерации, как мы видели, внешне введены в определенные формальные рамки, что оказывает сдерживающее влияние на федеральное правительство.

Прямо противоположная ситуация за редкими исключениями наблюдается на региональном уровне. Политические бури, пронесшиеся над Москвой, лишь внешне задели политическую жизнь провинции. Изменились люди во власти (далеко не везде) и конфигурация самой власти (прежде всего наименование органов власти и управления), а характер взаимоотношений власти и общества остался прежним. Степень свободы местного общества от местной власти сегодня минимальна. В некоторых отношениях положение изменилось даже в худшую сторону в сравнении с коммунистической эпохой, когда произвол местного начальства в определенной степени сдерживался жестким контролем центра, стремившегося поддерживать хотя бы видимость соблюдения законности.

Теперь же местная власть склонна трактовать федерализм как основание для «невмешательства» центра в свои внутренние дела. Случаи, когда центральная власть добивается восстановления порядка и законности вопреки сопротивлению администрации субъекта федерации, сегодня в России не норма, а исключение, дающееся дорогой ценой и достигающееся при помощи не ординарных правовых процедур, а специальных акций, осуществляемых уже описанными методами.

Общественность же собственными ресурсами для контроля местной администрации не обладает. Деятельность местных законодательных собраний либо находится под полным контролем губернатора, либо последний в состоянии ее полностью игнорировать. Борьба законодательного собрания Санкт-Петербурга против решения о переносе сроков губернаторских выборов, принятого со всеми мыслимыми нарушениями законов, - яркая тому иллюстрация.

Региональные СМИ финансово полностью зависят от местной администрации, так как экономических механизмов, способных обеспечить рентабельность местной прессы, практически не существует. В тех редких случаях, когда региональные СМИ выходят из-под контроля (как правило, если финансирование берет на себя крупный бизнес, заинтересованный в смене власти), к ним применяются жесткие административные меры при полной поддержке судебных органов.

Местное самоуправление пребывает в убогом состоянии. Прежде всего, оно несостоятельно экономически. Выборы глав местного самоуправления в условиях тотального контроля за прессой и финансовыми ресурсами со стороны губернских властей превращаются в большинстве случаев в формальность. На уровне субъекта федерации по-прежнему действует пресловутая административно-командная система управления. «Эксцесс исполнителя» происходит, как правило, когда разворачивается борьба между губернатором и мэром областного центра, при условии, что последний сумел заручиться поддержкой федерального центра и крупного капитала.

Таким образом, в рамках российского федерализма относительная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замаскированным авторитаризмом на региональном уровне. Эта диспропорция во многим девальвирует идею федерализма, поскольку для преодоления сопротивления региональных элит центральная власть сама вынуждена постоянно «вываливаться» из федеративных рамок, прибегая к отнюдь не демократическим методам давления.

Решение данной проблемы лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы на федеральном уровне и пересмотре концепции местного самоуправления. В первом направлении федеральная власть уже сделала несколько шагов, введя должности представителей президента по семи вновь образованным федеральным округам, реорганизовав аналогичным образом структуру МВД и ряд других ведомств. Эта реформа прямо не затрагивает «федеративные основы» российской государственности, являясь по сути рабочей реформой администрации президента и ряда федеральных ведомств. Но она может иметь определенное значение для развития федерализма, если будет углублена в нужном направлении.

Задача состоит в том, чтобы сделать федеральную власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли (здесь у России те же задачи, которые США решали столетием ранее) на всей территории страны. По всей видимости, логика развития событий будет подталкивать к формированию агентств федеральных органов в каждом регионе, руководство которых станет формироваться непосредственно федеральным центром. Они и будут обеспечивать выполнение федеральных законов независимо от позиции местных властей. При этом федеральная власть полностью не будет вмешиваться в вопросы, отнесенные к компетенции субъекта федерации. Не исключено, что создание федеральных округов может рано или поздно подтолкнуть процесс «территориальной» реформы и изменения границ нынешних субъектов федерации.