Проблемные точки становления российского федерализма

 

ПЛАН

 

Введение

Глава 1. Природа современного российского федерализма

1.1 Основные подходы к теории современного федерализма

1.2 Современный механизм федеративного устройства России

Глава 2. Проблемные точки становления российского федерализма

2.1 Политические и правовые проблемы российского федерализма

2.2 Экономические проблемы российского федерализма

Заключение

Список использованной литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Работа рассматривает проблемы федерального государственного устройства Российской Федерации.

Актуальность темы в том, что вопрос о федерализме - частный аспект более общего вопроса территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью - важнейшая грань самого бытия государства. Само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу. В сегодняшнем контексте вопрос о федерализме - это и есть вопрос о государстве. Притом это всегда в той или иной степени вопрос о федерализме. Здесь разные стороны одной проблемы. В то же время нельзя не отметить, что в России сама постановка данного вопроса не совсем обычна. В практическом плане тема российского федерализма генетически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В этом смысле контекст, в котором развивается федерализм в России, несколько иной, чем в рамках западной культуры. Если на Западе федерализм возникал в ходе строительства новой государственности, то в России он внедряется на фоне развала и деградации старой государственной машины.

Цель данной работы состоит в общетеоретической и конституционно-правовой характеристике российского федерализма. Задачи работы в соответствии с этой целью предусматривают:

1.характеристику природы  современного российского федерализма;

2.анализ основных проблем  российского федерализма.

Работа состоит из двух глав, соответствующих названным задачам. Для написания работы использована литература по конституционному праву, а также публикации «Новые подходы к теории современного государства и федерализма» (автор В. Е.Чиркин) и «Конституционное судопроизводство на федеральном и региональном уровнях: реальность и перспективы» (автор Т. Г. Морщакова).

 

Глава 1. Природа современного российского федерализма

 

1.1 Основные подходы  к теории современного федерализма

 

В посткоммунистической России тема федерализма занимала в общеполитических и правовых дискуссиях одно из основных мест наряду с темами демократии, гражданского общества и рыночной экономики. Можно выделить ряд конкретных «болевых точек», вызывавших наиболее пристальное внимание и поэтому нуждающихся в специальном освещении. К их числу относятся проблема организации «властной вертикали» и гарантий прав субъектов федерации; проблема правовой, этнической и экономической асимметрии федерации; проблема обеспечения гражданских прав и свобод в субъектах Российской Федерации; проблема местного самоуправления и другие.

Есть, однако, парадоксальные особенности, отличающие дискуссию о федерализме от обсуждения других глобальных проблем. Первый парадокс состоит в том, что сама ценность и существование федерализма в России ставятся под сомнение. На всех этапах дискуссии без ответа остаются два принципиальных вопроса: существует ли реально федерализм в России и необходим ли он здесь? Это придает всей дискуссии достаточно неопределенный характер, и поэтому итог обсуждения оказался не очень результативен. Границы проблемы по-прежнему очерчены нечетко, и по большинству спорных позиций не сложилось сколько-нибудь общей точки зрения.

Второй парадокс состоит в наличии принципиально разных подходов к проблеме в рамках политического и правового дискурсов. В результате политологи и правоведы зачастую дают принципиально разные ответы на обозначенные общие вопросы. Так, для юристов постановка вопроса о реальности или о необходимости федерализма в России выглядит противоестественно: они считают, что вопрос был снят Конституцией 1993 года, где Россия была определена как федеративное государство, а вслед за тем созданы все необходимые формальные институты и изданы соответствующие конституционные законы. Политологи же склонны отвечать специалистам по российскому конституционному праву словами, как: «вы изучаете то, чего не существует». При этом политологи апеллируют к реальным отношениям между социальными и политическими группами, складывающимися в современном российском обществе.

Есть, однако, и аргументы чисто юридического толка. Действующая Конституция России в принципе неисполнима из-за присущего ей внутреннего противоречия. С одной стороны, она основана на принципе признания только суверенитета Российской Федерации. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 4 Конституции, в которой говорится, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Можно согласиться с С. Бабуриным, отметившим косвенное подтверждение этого ч. 1. ст. 65, утверждающей, что субъекты федерации находятся в Российской Федерации, а не объединяются в Российскую Федерацию. С другой стороны, в Конституции заложен принцип двойного суверенитета. Ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаимоотношениях друг с другом как равноправные стороны и что субъекты федерации не находятся в ней, как сказано в упомянутой ч. 1 ст. 65, а именно объединяются в федерацию.

Таким образом, вопрос о том, сколько суверенитетов существует в России, остается в Конституции открытым. Конституция только делает вид, что в ней решен вопрос о суверенитете. На самом деле она отсылает всех интересующихся к некоему мифическому федеративному договору и к частным договорам между центральной властью и каждым из ее субъектов, которые заключаются в индивидуальном порядке. Это создает условия для произвольной трактовки вопроса. Поэтому политическая борьба разворачивается на поле без правил. Именно поэтому кавказская война стала прежде всего проявлением конституционного кризиса, а потом уже следствием тяжелого стечения исторических, социально-экономических и политических обстоятельств.

Разные точки отсчета обусловили сосуществование двух направлений осмысления проблемы федерализма. У каждого из них есть свои основания и логика, в рамках каждого определенные проблемы выделяются как ключевые. Первое направление - преимущественно политический взгляд на проблему - сосредоточено прежде всего на ответах на общие вопросы, второе - преимущественно правовой взгляд на федерализм - больше уделяет внимание конкретным вопросам.

 

1.2 Современный  механизм федеративного устройства  России

 

Политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектический набор идей. Поэтому изложить ход дискуссии о федерализме последовательно, выявляя внутреннюю логику развития подходов к теме, пока не представляется возможным. Тем не менее, можно обозначить ряд связанных между собой ключевых проблем и противоречий, которые вместе определяют сегодня политические границы темы.

Прежде всего, обращает на себя внимание скрытая унитарность. Проблема российского федерализма существует не сама по себе, а лишь в определенном правовом и политическом контексте, к сожалению, скорее негативном, чем позитивном. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым - юридический дуализм.

Говоря о конституционном формализме, следует подразумевать тот факт, что Конституция в России существует как юридический акт, но не сложился конституционализм как социально-политическое явление. Поэтому закрепленные в Конституции институты, включая федеративное государственное устройство, не подкреплены должным образом соответствующей социокультурной базой и политической практикой. Юридический дуализм подразумевает огромный разрыв между правовой нормой и реальной жизнью, дихотомию формального и неформального регулирования. Этот дуализм охватывает все стороны жизни общества, в том числе и то, что в России обозначают как федеративные отношения.

Из всей палитры характерных для федерализма свойств в России легко можно обнаружить лишь несколько формальных признаков. В их числе юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной и исполнительной власти; наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - Основы законодательства. Другие признаки - такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, вряд ли можно признать специфически «федеративными».

Однако федерализм - не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие. В нем, как в шахматах, главное - правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам. Взаимодействие федерального центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров.

До последнего времени в распоряжении центрального правительства было не так много ресурсов, но оно старалось ими умело пользоваться. Во-первых, это федеральные спецслужбы с вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионе, так и о конкретных персоналиях. (Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т.д.) Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, выделяемые или не выделяемые тому или иному региону как субвенции (только 20% российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций). В-третьих, это регулирование внешнеэкономической деятельности, прежде всего установление квот и выдача лицензий на экспорт, осуществление тарифной политики. В-четвертых, это влияние на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы зачастую зависят не меньше, чем от бюджетных дотаций. В-пятых, это информационный потенциал, прежде всего контроль за электронными СМИ (сохранение контроля за ОРТ и РТР имело и имеет принципиальное значение, особенно в условиях кризиса печатных и региональных СМИ).

В свою очередь, региональные лидеры до последнего времени имели ресурсы, обеспечивавшие им значительную автономию от центральных властей. Во-первых, возможность полного и безграничного использования так называемого «административного ресурса», т.е. творить административный произвол, практически неограниченный на «своей» территории никакими демократическими институтами. Во-вторых, бесконтрольное распоряжение местным бюджетом, а также почти открытое прямое или косвенное управление деятельностью коммерческих структур в регионе. В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса. Яркий пример эффективного решения центральным правительством задачи «укрощения строптивого региона» - политика по отношению к Москве.

Москва как столица обладает огромным экономическим, политическим и кадровым потенциалом. Здесь собирается до 50% федеральных налогов. До 2001 года, опираясь на этот потенциал, столица довольно часто могла себе позволить игнорировать федеральное законодательство, включая нарушение Конституции1. До определенного момента федеральная власть мирилась с такой ситуацией, но затем были одновременно задействованы административные, экономические и информационные рычаги. Было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и прокуратуры РФ, возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру руководство московской милиции было заменено. Затем усилилось финансовое давление. Свернуты федеральные программы по Москве (например, выделение средств из Федерального дорожного фонда), ограничены возможности столицы по сбору собственных налогов. Антимонопольный комитет стал признавать противоречащими антимонопольному законодательству акты правительства Москвы по вопросам коммерческой деятельности. И, наконец, была предпринята сверхжесткая информационная атака на столичное руководство. Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено не только отказаться от своих амбициозных политических планов на федеральном уровне, но и начать вводить свою деятельность в рамки требований Конституции и федеральных законов.

Есть и другая стратегия. Примером эффективного достижения политического компромисса в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан - мусульманским анклавом в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Татарстана достаточно успешно разыгрывало карту сепаратизма: в его Конституцию был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России. В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров, «в дополнение» к Конституции республики был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. (Такие договоры заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.) В соответствии с ним федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, на многие годы фактически освободившее Татарстан от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ Казань формально сняла вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказалась от обсуждения темы самоопределения.