Единый социальный налог

По большому счету ЕСН является одним из самых "молодых" налогов в стране. Новый налог призван был заменить сложившийся в 90-е годы раздельный режим уплаты взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. В итоге ЕСН объединил отчисления в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Причин введения ЕСН было две:

• сделать ответственным за собирание нового налога Министерство по налогам и сборам, а уже потом перераспределять средства между социальными фондами. До реформы социальные фонды занимались сбором отчислений самостоятельно, не подключая налоговое министерство. В правительстве их работой были не слишком довольны;
• была введена регрессная шкала уплаты нового налога - чем больше отчислений в фонд заработной платы производил плательщик, то есть предприятие, тем меньшую сумму ЕСН ему приходилось вносить.

Предполагалось, что новый налог сможет побороть распространенные в России "черные" и "серые" зарплаты, когда предприниматель  рассчитывается со своими сотрудниками неофициально, не показывая реальные расходы на труд налоговым органам. [49, стр.24]

Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и  внесении изменений в некоторые  законодательные акты Российской Федерации  о налогах» (Закон № 118-ФЗ) с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в фонды, уплачиваемых в составе ЕСН, возложен на налоговые органы. Налоговые органы также осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов, которые направляются в бюджеты соответствующих Фондов.

Несмотря  на многочисленные возражения, Правительство, исходя из бюджетно-финансовых, а не социально-страховых позиций, настаивало на введении ЕСН, утверждая, что это  приведет к следующим позитивным результатам.

А) К снижению размеров налогов, начисляемых на фонд оплаты труда, благодаря:

• уменьшению величины страховых тарифов, уплачиваемых в Пенсионный фонд России (на 1%, удерживаемых с заработной платы работников) и Фонд социального страхования РФ (на 1,4% - снижение тарифа страховых взносов с 5,4% до 4%);
• введению регрессивной шкалы налогообложения при определении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года.

Б) К снижению административных издержек, благодаря:

• передаче функций сбора и контроля за сбором ЕСН налоговым органам Российской Федерации;
• унификации налоговой базы;
• гармонизации налоговой системы.

В) К повышению собираемости налогов (взносов), благодаря передаче функций  контроля и сбора профессионально  подготовленной, технически, технологически и информационно оснащенной, мощной государственной налоговой службе.

При обсуждении законопроектов в 2000 г. в Государственной Думе представитель  Правительства уверял, что собранные  налоговой службой средства будут  перечисляться «на счета внебюджетных государственных фондов. То есть по существу ничего не меняется», что «Правительство не имеет замысла сделать внебюджетные средства фондов бюджетными, нет замыслов ликвидировать внебюджетные фонды, так же как Правительство не предполагает вмешиваться в управление фондами или в управление расходованием средств этими фондами. Задача сводится лишь к тому, чтобы улучшить администрирование. Средства фондов не будут поступать в бюджет, они не будут становиться бюджетными средствами ни на одну минуту, а будут концентрироваться на счетах этих фондов в федеральном казначействе. Соответственно, государство не сможет воспользоваться этими средствами».

В принятую в  спешке и под мощнейшим административным давлением Часть II НК РФ, в том числе и в главу 24 НК РФ, вскоре пришлось срочно вносить многочисленные изменения. Федеральный закон от 29.12.2000 № 166-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" Государственной Думой, опять же в спешке, был принят сразу в трех чтениях.

В связи с принятием пакета пенсионных законов Федеральным законом от 31.12.01 № 198-ФЗ в НК РФ были внесены очередные радикальные изменения: глава 24 была дана в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2002 г.

Таким образом, в течение менее чем полутора лет законодательство об ЕСН трижды радикально пересматривалось. Естественно, столь же часто, если не чаще пересматривались нормативные документы, прежде всего декларация по ЕСН. [25,стр.47]

1.4. Международный опыт применения  социальных налогов

Социальные  налоги стоят особняком в системе налогообложения. Исторически они появились позже других групп налогов, однако в последние десятилетия и по темпам роста, и по увеличивающейся значимости заняли одно из ведущих мест среди других налоговых источников госбюджета развитых стран. [42, стр. 12]

Система социальных налогов зародилась в период после  Великой депрессии 1929 – 1933 гг. в США, где первые варианты подобных налогов  возникли как составная часть  социального законодательства при  президенте Франклине Рузвельте. Уже в конце 1940-х гг. 58,2% всех занятых в американской экономике платили социальный налог. По мере развития социального законодательства социальным налогом облагалась все большая часть населения, и в 1970-е гг. его платили свыше 90% работающего населения страны. Социальное налогообложение развивалось и в других развитых странах. К настоящему времени оно сложилось в преобладающем большинстве развитых и во многих развивающихся странах.

В последние  десятилетия ХХ в. социальные налоги в развитых странах выделились на фоне всех других налогов (за исключением лишь такого косвенного налога, как налог на добавленную стоимость) своим чрезвычайно быстрым ростом – и абсолютным, и относительным.

В результате бурного роста социальные налоги заняли одно из решающих мест во всей налоговой системе развитых и отчасти развивающихся стран. Об этом свидетельствует доля социальных налогов в налоговых поступлениях ведущих развитых стран. Чтобы лучше понять значимость данных об этой доле, их полезно сопоставить с долей подоходного налога в тех же странах (по другой терминологии, налога на личные доходы).

Группа развитых стран, в которых социальные налоги по абсолютному суммарному сбору  заметно превосходят подоходный налог, - наиболее значительна (в нее  входят Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Бельгия, Швейцария и др.). Несколько меньше группа стран, в которых доля социального налога ниже доли подоходного налога, но вполне сопоставима с последней (например, в США, Англии, Швеции, Финляндии, Ирландии, Турции). Однако в силу большого удельного веса экономики США в экономике стран ОЭСР (т. е. по существу во всех развитых странах) данные по всем странам ОЭСР отражают как бы состояние именно этой группы. Так, во всех этих странах в 1998 г. доля социальных налогов в налоговых сборах составляла 28% (против аналогичной доли подоходного налога в 30%). Только в небольшом числе стран количественная значимость социальных налогов уступает подоходному налогу.

За средними данными скрываются любопытные отличия. Из трех китов мировой экономики (США, Европа, Япония) у двух (Европа и Япония) наблюдается наибольшая доля социальных налогов среди всех налогов. В Японии доля социальных налогов достигла 38% (против аналогичной доли подоходного налога в 19%), а в странах ЕС – 32% против 24%. В США аналогичная доля социальных налогов составляла 24% (против аналогичной доли подоходного налога в 41%).

Крупнейшие  страны ЕС демонстрируют те же различия в фискальной значимости социальных налогов, в их соотношении с подоходным налогом, что и развитое мировое экономическое сообщество. Так, например, в Германии доля социальных налогов во всех налоговых поступлениях к концу ХХ в. составляла 37% при аналогичной доле для подоходного налога в 27%, в Англии соответствующие доли социальных налогов и подоходного налога – 18 и 28%, во Франции – 41 и 15%, в Италии – 28 и 25%.

В целом, очевидно, что социальные налоги приобрели  огромное значение в современном  налогообложении развитых стран.

У социальных налогов есть три присущие им черты, из-за которых они стоят особняком среди всех других налогов: целевая направленность, механизм их расходования, внутренняя раздвоенность их экономического смысла.

Прежде всего, социальные налоги отличаются от других налогов своей жесткой целевой  направленностью. Если другие налоги могут  использоваться для финансирования различных расходных целей госбюджета, то социальные налоги могут быть использованы и, как правило, используются для финансирования только социальных расходов. Это единственный тип налога, о котором налогоплательщик точно знает, как он тратится. Ни один другой налог не имеет такой тесной связи с его дальнейшим расходованием, как социальный налог – с выплатой разного рода социальных пособий. К таким социальным выплатам относятся разного рода пенсии (по возрасту, по инвалидности, военные и пр.), пособия (по безработице, на детей, по временной нетрудоспособности и др.).

Следующая особенность  связана с механизмом расходования социальных налогов.

Финансирование  социальных расходов в развитых странах  идет по одному из двух возможных путей. Один из них – механизм трансфертов (перечисления) налоговых средств по мере текущего сбора прямо на текущее финансирование определенных социальных целей (называемый у нас распределительной системой).

Второй путь – сбережение и накопление собранных  налогов в конкретных фондах социального обеспечения с последующим расходованием при наступлении старости или возникновении соответствующих обстоятельств – болезни, потери работы и т. д. (так называемая накопительная система).

При механизме  трансфертов текущие поступления социальных налогов идут на финансирование текущих социальных расходов государства. При этом возникает возможность использовать (частично или полностью) для финансирования текущих социальных расходов не только социальные налоги на зарплату, но и другие госбюджетные средства, т. е. формируется ситуация, позволяющая отказываться – полностью или частично – от использования социальных налогов на зарплату как единственного средства финансирования социальных выплат. Так, в некоторых странах (например, в Австралии, Новой Зеландии, Исландии, Голландии, частично в Дании и Швеции, в последней применительно к наемной рабочей силе) финансирование социальных программ осуществляется через механизм трансфертов, причем социальные налоги на зарплату не играют очень большой роли.

Механизм  финансирования социальных выплат через  накопительные фонды дает возможность  сформировать из социальных налогов  финансовые резервы для покрытия будущих социальных расходов государства. В этом случае потребность в социальных налогах на зарплату заметно возрастает; фонды как правило, финансируются за их счет.

К фондам социального  обеспечения в развитых странах  относятся пенсионный фонд, фонд страхования  от болезней, фонд занятости (помощь по безработице) и некоторые другие. Число фондов в разных странах бывает различным, но перечень финансируемых ими целей примерно одинаков.

В преобладающем  большинстве развитых стран около  половины средств, полученных за счет социальных налогов, идет на финансирование пенсионной системы. На втором месте по объему финансирования стоит, часто с заметным отставанием, фонд страхования от болезней. Так, в 1990-е гг. доли этих двух фондов во всех расходах на социальное обеспечение равнялись (в %): в США – 45 и 37, в Англии – 40 и 27, в Германии – 44 и 28, во Франции – 49 и 25, в Японии – 51 и 39, в Швеции – 41 и 19 соответственно.

Третьей важнейшей  особенностью социальных налогов является раздвоение их экономического смысла. [43, cтр.42]

Для пояснения  рассмотрим процесс формирования налогов  в системе социального налогообложения. Прежде всего, эти налоги устанавливаются как доли от фонда заработной платы. По сути параллельно выделяются два основных вида социальных налогов: один – как налог на заработную плату большей части занятых, то есть наемной рабочей силы (в некоторых развитых странах этим налогом кроме того облагаются те или иные категории лиц свободных профессий), и второй – в виде взносов предпринимателей на социальное страхование. В экономической литературе нередко эти два вида налогов рассматриваются как две части единого социального налога. При таком подходе сумма этих двух налогов обозначается либо как взносы предпринимателей (работодателей) и самих занятых на социальное обеспечение, либо как налог на заработную плату или фонд заработной платы.

Однако подобное объединение двух указанных налогов в единый социальный налог весьма условно и даже спорно по нескольким важным причинам.

Во-первых, социальный налог с занятых предстает  как прямой налог на важнейший  вид личных доходов – заработную плату. Взносы же предпринимателей, поскольку разрешается включать их в издержки производства, являются косвенным налогом. [42,стр. 13]

Во-вторых, еще  одним важным экономическим последствием социальных налогов является их противоречивое влияние на инфляцию. Как прямой налог на зарплату наемных работников он является фактором, сдерживающим инфляцию. С другой стороны, как косвенный налог (взносы предпринимателей) он является фактором роста инфляции. [43, стр. 46]   

В-третьих, соотношения  между ставкой налога с наемных  работников и размером взносов предпринимателей на социальное страхование резко различаются в отдельных странах, хотя теоретически предполагается их равенство. Здесь можно объединить некоторые страны по группам:

• группа стран с резким количественным преобладанием взносов предпринимателей на социальное обеспечение над социальным налогом с занятых (например, во Франции – в 3 раза, в Италии – в 4 раза, в Испании в 5 раз, в Бельгии и Португалии – в 2 раза и т.д.). Особое место в этой группе стран занимает Швеция. Дело не только в том, что взносы предпринимателей на социальное обеспечение в этой стране в 5 раз превышают социальный налог занятых, но и в особенностях формирования этих двух видов налога. Так, помимо взносов предпринимателей в социальные страховые взносы входит некоторая доля государственных средств. Далее, собственно наемные работники вообще не платят социального налога. Последний взимается только с лиц свободных профессий;
• значительна группа развитых стран с относительно близкими по размерам этих двух видов социальных налогов (США, Канада, Англия, Германия, Япония, Швейцария и др.); наконец, особняком стоят отдельные страны с резким преобладанием социального налога с занятых над взносами предпринимателей на социальное страхование (например, Дания с ее по сути символически-ничтожными взносами предпринимателей или Австралия, где взимается лишь социальный налог с работников, при полном отсутствии социальных взносов предпринимателей). [42,стр.13]