Управление муниципальным имуществом

Основания возникновения муниципальной собственности, источники ее формирования различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специальные способы возникновения муниципальной собственности.

Являясь специальными способами возникновения по отношению к частной собственности, некоторые способы возникновения муниципальной собственности будут общими по отношению к государственной собственности. Например: поступления от приватизации имущества; местные налоги и штрафы; плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного образования; передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность (возможна передача объектов из собственности Российской Федерации или из собственности субъекта РФ) и другие способы.

Специальными основаниями возникновения, присущими только муниципальной собственности, являются: отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий.

Специальные способы, носящие характер частного случая, названы в Гражданском кодексе РФ. К ним, в частности, относится поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику (ст. 238 ГК). В муниципальную собственность может перейти недвижимое имущество, выкупленное у собственника для муниципальных нужд (ст. 239 ГК), в том числе в связи с изъятием земельного участка.

Общими для всех форм собственности, в том числе и для муниципальной. Являются такие основания возникновения, как прибыль муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Имущество, полученное по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и многие другие способы.

Муниципальное имущество подлежит по объектной регистрации в реестре муниципальной собственности, который ведут комитеты по управлению муниципальным имуществом.

Осуществляя права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с находящимся в муниципальной собственности имуществом иные сделки.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения для хозяйственной и иной деятельности. Наделенные властными полномочиями, органы местного самоуправления определяют цели, условия, порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности. Что касается предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, действующих на территории муниципалитета в качестве частных юридических лиц, то их взаимоотношения с органами местного самоуправления строятся на основе договора.

Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут ограничивать их хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, что подтверждает положение о том, что муниципальная собственность наряду с государственной является самостоятельной формой собственности.

Органы государственной власти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов и самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов.

Допускается приватизация муниципального недвижимого имущества. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Теория прав собственности.

 

Теория прав собственности оформилась в особый раздел буржуазной политической экономии в 60-70-е  годы. В настоящее время ее развитие продолжается уже не столько в качестве самостоятельной концепции с четко очерченными границами, сколько в качестве методологической и общетеоретической основы трех новых направлений экономического анализа         экономики права, новой экономической истории и теории экономических организаций. Семейство этих подходов обозначается обычно терминами “трансакционная экономика” и “неоинституционализм”.

У источника теории прав собственности стояли два известных американских экономиста – Р. Коуз и А. Алчиан. Среди тех, кто активно участвовал в ее последующей разработке, можно назвать Й. Барцеля, Л. Де Алеси, Г. Демсеца, М. Йенсена, Г.Еаламрези, У. Меклинга, Д.Норта, Р. Познера, С. Пейовича, О.Уильямсона, Э. Фаму, Э. Фьюруботна, С. Чена.

Приблизительно до середины 70-х годов теория прав собственности находилась на периферии западной экономической мысли. Затем на общей волне консервативного сдвига интерес к ней усилился,  выросшие на ее основе направления завоевали популярность и академическую респектабельность, о чем свидетельствует как непрерывно увеличивающийся поток публикаций. Так и появление специальных журналов по данной проблематике (“Journal of Law and Economics”, “Bell  Journal of Economics”, Journal of Institutional and Theoretical Economics и д.р.) С начало 80-х  годов теория прав собственности, до того разрабатывавшаяся почти исключительно усилиями американских экономистов, получает широкое распространение в Западной Европе, особенно в ФРГ. К сожалению, в отечественной критической литературе теория прав собственности вообще не нашла никого отражения. До сих пор можно встретить утверждения, что буржуазная политэкономия игнорирует отношение собственности или видит только их юридическую оболочку, что частная собственность предоставляется ей естественной и единственно возможной и т.д. Чтобы исправить эти недоразумения, необходимо с возможной полнотой проанализировать современное состояние всего комплекса соответствующих западных концепций.

Это тем более оправдано, если мы примем во внимание ту злободневность, какую приобрело сейчас обсуждение проблем собственности в нашей стране. Поэтому знакомство с данным кругом теорий могло бы, вероятно, способствовать углублению дальнейшего научного поиска в этой области.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 Проблемы эффективного управления остаточной государственной собственностью

 

Помимо повышения степени управляемости экономикой через объекты государственной собственности, существование государственной собственности обусловлено выполнением государством социально-значимых функции при невозможности их исполнение на базе частной собственности в современных условиях.

С позиций институциональной теории существование различных форм собственности, в том числе и государственной, в долгосрочном плане объясняется минимизацией трансакционных издержек, связанных с некоторыми видами деятельности. В ряде случаев государственная собственность может быть наиболее эффективным средством решение проблемы трансакционных издержек. Выбор между государственным и частным способами производства  любого производственного блага регулируются сопоставлением издержек, при сущих этим способам: выживает тот из них, который реализуется с минимальными затратами. При этом совокупные издержки частного производства, включающие как прямые, так и сопряженные (связанные с реализацией социальной инновации, заключающейся в измене общественного мнения и ломкой существующей традиции), оцениваются как более высокие, чем издержки государственного производства данного общественного блага. Особое значение имеет учет издержек институциональной трансформации, факторами которых В. Полтерович называет следующие: отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования на создание новых институтов; издержки дезорганизации; издержки перераспределения переходной ренты.

Многие общественные блага, действительно, эффективнее производить государственным, нежели частным способом, но в этом, по справедливому замечанию В. Тамбовцева, “государство может убедиться лишь на собственном опыте, приходя в своей эволюции к гораздо более сложной структуре расходов, чем сбор доходов и расходование оставшейся части на личные нужды работников организации, именуемом государством”.

Важное значение имеет соотношение государственной собственности и потенциала государства. Эффективно управляемая государственная собственность способствует приумножению государственных ресурсов, а значит и повешению потенциала государства. В тоже время неэффективно используемые государственные ресурсы наоборот, влияют на способность государства организовывать коллективные действия, разрушают потенциал государства.

Практически в любой экономике встречаются элементы всех форм собственности. Вмести, с тем их соотношение постоянно меняется в зависимости от характера экономического социального развития. Согласно теории  прав собственности, в замкнутом, однородном, технологически статичном обществе издержки организации экономики на принципах, характерны для системы государственной собственности, могут быть достаточно невелики, но стремительно нарастают по мере расширения масштабов экономической деятельности, ускорение технических изменений, усложнение информационной среды. В результате она приходит к выводу, что чем сложнее общество, тем важнее для его процветания и просто выживания становится институт частной собственности.

В широком смысле основным объектом собственности современного государства является его материальное пространство вместе с заключенными в нем природными ресурсами. Однако в отношении многих из этих объектов невозможно обеспечить исключительность, и фактически они функционируют в режиме свободного доступа при некотором контроле и регулировании со стороны государства, как правило, неэффективном.

Государство является крупнейшим собственником и другого недвижимого имущества. Ряд объектов недвижимого имущества позволяет считать государство собственником-предпринимателем.

Так, российскому государству принадлежат около 20000 унитарных государственных предприятий и около 65000 муниципальных. Оно является участником (акционером) в 2137 АО, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, где его доля превышает 25% уставного капитала (в том числе 90 382 АО- 100% акций, 646 АО - более 50% акций, 1401 АО - от 25 до 50%акций). Кроме того, в отношении 750 АО используется “золотая акция”.

В федеральной собственности закреплены пакеты акций еще 697 АО, которые производят продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства (перечень таких АО утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998. № 784 “О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечение национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности, акций которых не подлежат досрочной продаже”. С учетом других актов в собственности РФ закреплены акции 4407 АО.

Ряд объектов государственной собственности оказывается весьма обременительной для бюджета. Приватизация в России продолжается, причем в соответствии с планами правительства распродаже в первую очередь подлежит все лишнее и неэффективное. При этом если количество ФГУП уменьшается (за исключением 2006 – 2007.), то количество госучреждений растет лавинообразно (таблица)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 2.1

Количество предприятий с государственным участием и государственных учреждений в России

	2006	2007	2008	2009
ФГУП	13786	9855	9808	9846
Государственные учреждения	23099	34868	35500	37000
Акционерные общества, пакеты акций которых находятся в собственности РФ	4770	4308	4407	4407

 

При этом эффективность экономической деятельности ФГРП крайне низкая: более 40% из них убыточны, а в 22% рентабельность близка к нулю. Но ГУПы все же ведут хозяйственную деятельность, в то же время как госучреждение полностью финансируется из бюджета.

Исследование зарубежных экономистов по анализу сравнительной экономической эффективности предприятий, находящихся в собственности государства и частных лиц показывают, что государственные предприятия при прочих равных условиях устанавливают более низкие цены на свою продукцию: имеют большие мощности, чем это необходимо; больше средств тратят на строительство зданий и помещений; используется более капиталоемкие технологии; имеют более высокие операционные издержки; реже пересматривают цены, слабее реагируют на измене спроса; производят менее разнообразную продукцию; медленнее осваивают новую технику; имеют более продолжительные сроки службы высших управляющих.

 

 

2. Проблемы неэффективного управления муниципальной собственностью

 

 

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту. Оренбургской области и в г. Орске, в частности, формирование муниципальной собственности проходило способами, характерными для Российской Федерации в целом. Наряду с реформированием политической и экономической систем в стране после распада СССР имела место также реформа местного самоуправления. В период реформы МСУ формирование муниципальной собственности происходило за счёт: