Проблема взаимодействия региональных и муниципальных органов управления

Структурирование местного самоуправления по типам муниципальных образований предписано Федеральным законом и имеет обязательный для исполнения характер т.к. в ином случае утверждение границ новых муниципальных образований и проведение в них выборов органов местного самоуправления осуществляется в порядке, установленном ч.3 ст.85.

В силу ч.1 ст.84 Федерального закона предстоит формирование муниципальных  образований в городских и  сельских поселениях за исключением  действующих муниципальных образований  в 2 посёлках, 5 наслегах и 1 сельском населённом пункте.¹⁹

Главной проблемой формирования муниципальных образований на поселенческом уровне является обеспечение критериев территориальной организации установленных статьей II Федерального закона. (сегодня в республике 13 городов, 55 посёлков, 365 наслегов, 589 сельских населённых пунктов, в т.ч. 14 сел - административных центров улусов).

Поставлена задача: определение  и установление границ территорий вновь образуемых городских и сельских поселений осуществить с учетом объективных факторов размещения социально-экономической инфраструктуры, специфики хозяйственной деятельности населения в сельской местности, отдаленности территорий и сложной транспортной схемы. Такому подходу в целом соответствует сложившаяся в республике система низовых административно-территориальных единиц и населённых пунктов т.к. в 1998-2002 годах органами государственной власти республики была проведена работа по установлению административно-территориальных границ всех наслегов, посёлков и городов.

Представляется, что с  учётом специфики хозяйственной  деятельности и образа жизни сельского населения, можно допустить отсутствие межселённых территорий в границах наслегов, с выделением таковых при образовании городских поселений. ( гг.Нерюнгри и Якутска).

Изменение традиционных границ наслегов - объединение либо разъединение их территорий могут вызвать повсеместное неприятие населением мероприятий нового этапа муниципальной реформы.

Представляется, что решение  предусмотренных планом совместных действий задач в нашей республике может быть организовано в соответствии со статьями 83-85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим образом:

1. Организационно-правовые  мероприятия необходимо начать  с установления границ действующих муниципальных образований (в виде картографического описания), определения их статуса и внесения изменений и дополнений в базовые законы республики о местном самоуправлении.

Наделение законом Республики Саха (Якутия) муниципальных образований в улусах (районах) и г.Якутске статусом муниципальных районов, действующих 10 муниципальных образований в наслегах, посёлках, сёлах статусом городских и сельских поселений.

Наделение муниципального образования «Город Якутск» статусом городского округа нецелесообразно  т.к. это повлечёт неопределённость статуса муниципальных образований «посёлок Жатай» и «посёлок Маган» их претензии на наделение статусом городского округа.

(Ситуация с МО «Посёлок  Жатай», «Посёлок Маган»- абзац 3 ч.3 ст.84).

Выработка плана законотворческой деятельности в целях приведения законов РС(Я) о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством. (Принятие подзаконных актов)

2. Определение и установление  в течение 2004 года границ муниципальных  образований городского, поселкового  и наслежного уровня.

3. Проведение до 31 марта  2005 года местных референдумов (сходов граждан) в наслегах, посёлках, городах, силах по вопросу определения структуры органов местного самоуправления.

4. Установление до 31 марта  2005 года численности, сроков полномочий и даты выборов представительных органов местного самоуправления, а также глав муниципальных образований в поселениях.

5. Обеспечение в течение  2004-2005 годов соответствия законов  Республики Саха (Якутия) в области  местного самоуправления положениям федерального закона.

6. Приведение до 1 июля 2005 года уставов и иных нормативных  правовых актов органов местного  самоуправления в действующих  муниципальных образованиях в  соответствие с требованиями  Федерального закона.

7. Определение объёма  и выделение в проекте закона о Государственном бюджете Республики Саха (Якутия) Т<а 2005 год средств на финансирование выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях на поселенческом уровне.

8. Проведение до 1 ноября 2005 года выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в поселениях.

9. Разграничение до 1 января 2006 года муниципальной собственности между муниципальными районами и вновь образованными муниципальными образованиями-поселениями.

10. Безвозмездная передача  находящегося в муниципальной  собственности имущества, предназначенного  для осуществления полномочий  федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти Республики Саха (Якутия) в соответствии с требованиями федерального закона.

11. Формирование фонда  муниципального развития и фонда  софинансирования социальных расходов  в составе расходов Государственного  бюджета Республики Саха (Якутия), начиная с 2005 года,

12. Формирование районных  фондов финансовой поддержи поселений в расходах бюджетов муниципальных районов (начиная с 2006 года).²⁰

Учитывая, что реализация федерального закона требует осуществления  целого комплекса мер, подготовлен  План совместных действий органов государственной  власти и органов местного самоуправления.

В настоящий момент в  республике действуют следующие  основные законы по местному самоуправлению:

1. «О местном самоуправлении в РС(Я)» от 27.11.97 года № 211-I
2. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» от 08.07.99 года № 115-II
3. « О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» от 30.06.94 года № 22-I
4. «О схеме управления в Республике Саха (Якутия) от 05.02.2003 года № 3-III

3.2. Межбюджетные отношения Республики Саха (Якутия).

Взаимоотношения между уровнями бюджетной  системы в республике регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма  в Российской федерации на период до 2005 года, законами о федеральном  и государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год, а также др. нормативно-правовыми актами.²¹

Сложившаяся система  взаимоотношений с федеральным  уровнем сказывается и на формировании и исполнении местных бюджетов. Политика по формированию бюджетов улусов и городов также претерпевает ежегодные изменения, что негативно сказывается на их исполнении.

В целом бюджеты улусов в Республике Саха (Якутия) высокодотационны. Доля собственных доходов в общей  сумме расходов большинства улусов составляет не более 5%. Основная сумма расходов покрывается из средств республиканского бюджета.

Финансовые взаимоотношения  с улусами и городами формируются  исходя из того, что процесс перехода к местному самоуправлению на территории Республики Саха (Якутия) незавершен.

В отношениях с бюджетами  улусов и городов с 1998 года введено  в практику исполнение бюджетов на основе Соглашений между Министерством  финансов РС(Я) и главами администраций  улусов (городов), которыми определяются направления использования дотационных средств. При этом выплата заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы передана с улусного уровня на республиканский. Это связано, в первую очередь, с необходимостью оперативного решения вопросов выплаты заработной платы и недопущения роста кредиторской задолженности.

Одной из особенностей прошедшего года было отсутствие местных бюджетов. В соответствии с решением Верховного суда РС(Я) и определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ действующие местные органы государственной власти в улусах и городах признаны неправомочными утверждать и исполнять местные бюджеты. В связи с этим на территории республики, до образования органов местного самоуправления, действует двухуровневая бюджетная система. В целях преодоления данного кризиса и смягчения перехода в будущем на местное самоуправление в республике, сохранены нормативы отчислений налогов и других обязательных платежей в доходы улусов и городов в соответствии с федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.97 № 126-ФЗ и основные принципы межбюджетных отношений.²²

Первым законодательно признанным местным бюджетом стал бюджет муниципального образования п. Жатай, который по решению Парламента Республики был выделен из единой сметы города Якутска в 2001 году. Необходимо отметить, что в Республике это был первый прецедент разделения местных бюджетов, который, как показала практика, стал не очень удачным. В соответствии со статьей 7 федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» Республика законодательно наделила бюджет МО п.Жатай необходимыми нормативами отчислений от федеральных и республиканских регулирующих налогов. Вместе с тем, на практике реализация данного решения столкнулась с техническими трудностями, которые поставили под угрозу исполнение бюджета муниципалитета в целом. В связи с тем, что налогоплательщики г. Якутска и муниципального образования п. Жатай имеют одинаковый ИНН, УФК МФ РФ не может осуществить расщепление налоговых платежей, поступающих в федеральное казначейство. В свою очередь управление МНС РФ в Республике Саха (Якутия) не может присвоить отдельный ИНН налогоплательщикам муниципального образования п.Жатай, т.к. и МО п.Жатай и г. Якутск контролируется единой инспекцией МНС по г.Якутску. В настоящий момент остальные 6 муниципальных образований, выделившихся из территорий районов, находятся на различных стадиях подготовки прогноза социально-экономического развития, необходимых для составления прогноза бюджета. И исполнение их бюджетов также находится под воздействием данных внешних факторов.²³

На сегодняшний момент основными налоговыми источниками  местных бюджетов, как ни странно, являются отчисления (ежегодно меняющиеся) от федеральных и региональных налогов, таких как: налог на прибыль предприятий, акцизов, платежей за пользование природными ресурсами, подоходный налог и др., которые определены статьей 7 федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Между тем это приводит к резкой дифференциации доходов бюджетов сельских и промышленных территорий и затрудняет создание единых стандартов качества социальных услуг, оказываемых населению.

В то же время вызывает беспокойство ежегодное снижение доходов  местных бюджетов. Так под эгидой консолидации на федеральном уровне социальных льгот (расходы на реализацию законов «О ветеранах», «О социальной защите и инвалидах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей») произошла централизация в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость, доля которого в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» подлежала зачислению в местные бюджеты и перераспределены (в пользу федерального центра) платежи за природные ресурсы. Кроме того, при введении II части Налогового Кодекса Российской Федерации, призванного облегчить налоговое бремя, был отменен налог на содержание жилья и социально-культурной сферы, составлявший более половины от всех собственных доходов местных бюджетов, а также введена пониженная шкала налога на доходы с физических лиц. При этом компенсировать потери местных бюджетов по замыслу авторов закона должно было введение пятипроцентного налога на прибыль предприятий. Однако в Республике Саха (Якутия) большинство муниципальных образований является сельскохозяйственными, и соответственно, от такого нововведения, проиграли.

Другой проблемой местного самоуправления являются «закрепленные» расходные полномочия муниципальных  образований. Так, статья 87 Бюджетного Кодекса Российской Федерации относит  к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов, расходы на возмещение убытков жилищно-коммунального хозяйства, содержание социальной сферы, благоустройство территорий и др. В нашей Республике огромная протяженность территории, неразвитость транспортной и энергетической инфраструктуры, сложные климатические условия, и соответственно высокие цены на энергоносители приводят к высокой стоимости бюджетных услуг, оказываемых населению. Все эти расходы непосильным грузом ложатся на местные власти, что приводит к росту кредиторской задолженности местных бюджетов перед ЖКХ, энергетиками, речниками, транспортниками и т.д. Данная ситуация приводит к тому, что большинство муниципальных образований при .имеющемся соотношении доходных и расходных полномочий не в состоянии обеспечить выполнение возложенных на него функций и оказывать качественные услуги населению, проживающему на их территории.

Плюс ко всему, существуют расходы, не относящиеся прямо к  природе расходов местных бюджетов, однако фактически увеличивающие их нагрузку. Сюда следует отнести различные льготы сотрудникам федеральных служб, военнослужащим, а также льготной категории населения. Все они имеют различные права и льготы обеспечить которые обязаны органы местного самоуправления. Никто не оценивал по-настоящему, какие убытки несут государственные, муниципальные и частные предприятия от предоставления всех этих льгот, многие из которых подлежат пересмотру²⁴.