Проблема взаимодействия региональных и муниципальных органов управления

II. ОСНОВНЫЕ пРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Межбюджетные отношения и  обеспечение гарантий финансовой  самостоятельности местного самоуправления.

Законодательное регулирование  межбюджетных отношений и обеспечение  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления предусмотрены  п.п.7,11 статьи 4 и п.п.4,9 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Однотипные нормы содержатся одновременно в двух статьях Федерального закона, потому что соответствующие полномочия и обязанности имеются как у федеральных органов государственной власти, так и у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что вызвано федеративным устройством России и ее бюджетным устройством.¹⁰

Федеративное устройство и существование института местного самоуправления предполагает наличие  у всех субъектов власти, каковыми являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, собственной компетенции и необходимых для ее реализации бюджетных средств. Бюджетное и налоговое законодательство должны обеспечивать возможность формирования самостоятельного бюджета каждым субъектом власти и соответствие бюджета каждого субъекта власти исполняемым им функциям.

Осуществляя свои полномочия, федеральные органы государственной власти регулируют вопросы налогообложения, бюджетного устройства и бюджетного процесса. Основными законодательными актами в этой сфере являются Налоговый кодекс Российской Федерации и федеральный закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации». Названные законы касаются всех бюджетов и содержат, соответственно, положения, относящиеся к местным бюджетам.¹¹

Поскольку формирование налогового и бюджетного законодательства в части, касающейся местных бюджетов, должно происходить на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», рассмотрим, какие механизмы межбюджетных отношений и реализации гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления определены основными правовыми актами в сфере местного самоуправления.

Первое, что необходимо отметить, - признание органов местного самоуправления самостоятельным субъектом  бюджетных отношений. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской федерации органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Федеральный закон относит к признакам муниципального образования наличие местного бюджета, обязывая федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты.¹²

На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных  потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Поскольку минимальные государственные социальные стандарты устанавливаются государством для реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере, расходы местных бюджетов на эти цели должны покрываться за счет государственных средств. В связи с этим Федеральный закон содержит норму, в соответствии с которой выполнение минимальных государственных социальных стандартов гарантируется путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.¹³

Решения, принимаемые  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Российской федерации, во многих случаях влекут увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления; в частности, к увеличению расходов местных бюджетов приводит возложение на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов в этих случаях Федеральным законом предусмотрены два вида гарантий.

Во-первых, на органы государственной  власти возложена обязанность компенсировать возникшие в результате их решений дополнительные расходы и недополученные доходы органов местного самоуправления; в отношении средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, установлено, что они ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, органам местного самоуправления предоставлено право реализовать  решения органов государственной  власти в пределах переданных им в  качестве компенсации средств.

С учетом различий налогооблагаемой базы и в общей социальноэкономической ситуации в муниципальных образованиях, а также необходимости осуществления органами местного самоуправления самостоятельной социальной и экономической политики, органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате.

Гарантиями финансовой самостоятельности местного самоуправления служат не только бюджетные права  органов местного самоуправления и  определенные обязанности государства  по отношению к местному самоуправлению, но и предоставление органам местного самоуправления возможности взимать плату за пользование природными ресурсами, добывающимися на территории муниципального образования, и вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных формах. Так, органы местного самоуправления вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях, создавать предприятия, учреждения и организации.

В действующем налоговом  и бюджетном законодательстве в  настоящее время еще не в полной мере реализуются принципы межбюджетных отношений, обеспечивающие гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. При анализе конкретных законов можно указать на значительное количество норм, прямо противоречащих Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в настоящем разделе рассмотрены нормы Федерального закона, задающие направление развития налогового и бюджетного законодательства в части налоговых и бюджетных прав местного самоуправления.¹⁴

2.2. Земельные отношения муниципальных образований.

Участие муниципальных  образований в земельных отношениях можно было бы рассматривать в контексте их участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не выделяя этого вопроса в качестве самостоятельного. Однако особенности объекта указанных отношений - земли - таковы, что вызывают необходимость посвятить этой теме отдельный раздел, учитывая также наличие специального законодательства по земельным вопросам.

Земельным отношениям посвящен ряд статей Конституции Российской Федерации. Так, частью 1 статьи 9 Конституции РФ провозглашено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Частью 2 той же статьи признаны все формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные. Здесь наиболее важным является признание муниципальной собственности на землю. Статья 36 Конституции Российской Федерации устанавливает, что собственники свободно осуществляют владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, но при этом вводит закономерное ограничение: «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». В части 3 этой же статьи 36 содержится положение, согласно которому «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Это положение развивается в пункте «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской федерации и субъектов Российской Федерации.¹⁵

Рассматривая в дальнейшем участие муниципальных образований  в земельных отношениях, мы должны иметь в виду, что, как и в  других отношениях, муниципальные образования в лице органов местного самоуправления выступают в двух качествах: субъекта хозяйственной деятельности и субъекта власти. В качестве субъекта хозяйственной деятельности органы местного самоуправления как и всякий другой собственник самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальными землями в соответствии с законодательством. В качестве субъекта власти органы местного самоуправления участвуют в пределах своей компетенции в правовом регулировании земельных отношений.

Основными актами федерального законодательства в вопросах зеельных отношений являются Земельный кодекс Российской федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации, но ряд норм, регулирующих участие муниципальных образований в земельных отношениях, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К предметам ведения местного самоуправления статьей б Федерального закона отнесен контроль за использованием земель на территории муниципального образования. При определении финансово-экономической основы местного самоуправления Федеральный закон называет как одну из основ муниципальную собственность (статья 28) и, в частности, муниципальные земли. О правах органов местного самоуправления как представителя собственника, в том числе собственника муниципальных земель, говорилось выше. В отношении органов местного самоуправления как субъекта власти Федеральный закон (часть 3 статьи 29) предусматривает их право в соответствии с законом устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

В «Заключительных и  переходных положениях» федерального закона 1 (часть 1 статьи 56) предусмотрено, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении  предметов ведения муниципальных образований применяются статьи 49 - 76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону. Статьи 49 и 51, 55 и 60, 66 и 71 названного Закона Российской Федерации устанавливают соответственно полномочия поселковых и сельских, районных, городских органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Основными полномочиями органов местного самоуправления в  области земельных отношений в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» являются:

- установление порядка  размещения объектов на подведомственной  территории;

- определение в соответствии  с законодательством правил пользования природными ресурсами;

- вынесение решения  о приостановлении строительства  и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм;

- определение порядка  предоставления земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории;

- предоставление земельных  участков;

- планирование использования  земель;

- разработка и осуществление  генеральных планов, планов земельно-хозяйственного устройства и тому подобное;

- взимание платы за землю;

- осуществление государственного  контроля за использованием и

охраной земель;

- определение условий  проведения изыскательских работ  и разрешение на их проведение;

утверждение правил застройки  населенных пунктов.

Основным законодательным  актом в сфере регулирования земельных отношений, как уже отмечалось, является Земельный кодекс Российской Федерации. Однако существующий Земельный кодекс принят до вступления в силу новой Конституции Российской федерации и в значительной части ей не соответствует, вследствие чего не соответствует он и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому в развитие конституционных положений о местном самоуправлении. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были внесены изменения в Земельный кодекс, хотя и эти изменения не учитывали новый конституционный статус органов местного самоуправления, так как Федеральный закон был принят и вступил в силу значительно позже. Так как в настоящее время новый Земельный кодекс не принят, мы можем рассматривать лишь положения действующей части принятого ранее Земельного кодекса, касающиеся органов местного самоуправления.

Итак, рассмотрим положения  действующего Земельного кодекса, регулирующие участие органов местного самоуправления в земельных отношениях.

Статья 28 устанавливает  порядок предварительного согласования места размещения объекта. Местная администрация обладает полномочиями по согласованию размещения объекта. Она участвует в выборе участка, информирует население и выясняет его мнение по поводу возможного размещения объекта. Данной статьей установлены сроки предварительного согласования. Финансирование работ до получения решения о согласовании не допускается. Решение может быть обжаловано в суд.

Статья 29 регулирует рассмотрение ходатайств о предоставлении земельных  участков. Местная администрация  принимает решение об условиях предоставления участка. Подготовка материалов для принятия решения возложена на земельные комитеты. Решение может быть обжаловано в суд. При этом статьей 35 установлены сроки рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков.

Статья 36 содержит положения, касающиеся норм предоставления земельных  участков в собственность и пользование. Органам местного самоуправления дано право устанавливать предельные размеры земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства.