Проблема взаимодействия региональных и муниципальных органов управления

На основании статьи 45 органы местного самоуправления выдают решения о проведении изыскательских работ, за исключением тех случаев, когда вопрос касается предприятий общегосударственного значения и предприятий субъекта Российской Федерации, а также земель, находящихся в ведении Российской Федерации и субъекта Российской федерации.

Платежи за землю в  соответствии со статьей 49 поступают  на специальные бюджетные счета органов местного самоуправления. В установленном законодательством порядке эти платежи могут частично централизоваться на специальных бюджетных счетах Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Но Земельный кодекс вводит и ограничения на использование органами местного самоуправления средств, полученных от платежей за землю, - статья 50 устанавливает направления расходования этих платежей, в том числе на социальное развитие территории.

Статьей 51 органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать льготы по взиманию земельного налога и арендной платы частично или полностью на определенный срок, отсрочку выплаты, понижение ставки для отдельных категорий плательщиков, которые перечислены в данной статье.

Статьями 58,59 определяются условия предоставления земель для  ведения крестьянского хозяйства. Районные органы местного самоуправления (по представлению сельских) принимают решение о предоставлении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства.

Предоставление земельных  участков для ведения личного  подсобного хозяйства, для огородничества, садоводства и животноводства регулируется статьями 64 и 66 соответственно. Органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для указанных целей в собственность. Причем, как следует из статьи 68, земельные участки для огородничества, сенокошения и выпаса скота органы местного самоуправления могут предоставлять гражданам (коллективно и индивидуально) в аренду, а предприятиям, учреждениям и организациям - во временное пользование. Земельные участки для дачного, гаражного и жилищного строительства в соответствии со статьей 80 также предоставляются органами местного самоуправления.

Положения статьи 70 по своей  сути соответствуют положениям статьи 12 Федерального закона и устанавливают, что все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении органов местного самоуправления. При этом статья 71 определяет состав земель населенных пунктов, статья 72 - понятие черты поселений, статья 73 - порядок использования земель поселений, статья 74 устанавливает обязанности по благоустройству земельных участков в поселениях. Состав поселенческих земель и их использование определяются также статьями 75 - 79. В ведении органов местного самоуправления на основании статьи 96 находятся и земли запаса.

Органы местного самоуправления названы статьей 108 среди органов, осуществляющих государственный контроль за использованием земель. Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель устанавливается Советом Министров Российской Федерации (Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года № 1362).

В заключение следует отметить, что действующий Земельный кодекс рассматривает органы местного самоуправления как местные органы государственной власти, что соответствовало действующему до принятия новой Конституции законодательству в сфере местного самоуправления. Поэтому с принятием нового Земельного кодекса функции и полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений могут существенно измениться, хотя возможно, что за ними будут сохранены те функции и полномочия, которые соответствуют их настоящему конституционному статусу, а функции, исполняемые органами местного самоуправления как агентом государственной власти на местах, могут быть возложены на них как отдельные государственные полномочия. Кроме этого, новым земельным законодательством должно быть определено участие органов местного самоуправления в земельных отношениях в качестве собственника муниципальных земель. С момента вступления в силу нового Земельного кодекса Российской Федерации начнут действовать и соответствующие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся введения земель в гражданский оборот.¹⁶

2.3. Делегирование полномочий в муниципальных образованиях.

Сокращение государственного финансирования и дотирования отраслей инфраструктуры, коммунального хозяйства в нашей стране требует поиска путей решения этой проблемы на местах. Финансовое бремя проектирования, строительства, эксплуатации и ремонта коммунальных объектов в настоящее время в России ложится как на налогоплательщиков, так и на потребителей коммунальных услуг. Происходит как бы двойное налогообложение - люди платят государству налоги, часть из которых идет на дотацию инфраструктуре; в тоже время те же люди, как потребители коммунальных услуг, оплачивают все возрастающую стоимость этих услуг, из которой немалую долю забирает государство в виде налогов на добавленную стоимость и прибыль (если она имеет место).

В итоге бедственное положение  населения усугубляется постоянным повышением стоимости коммунальных услуг (плата за жилье, энергоресурсы, водоснабжение, уборку мусора и тому подобное), зависящей, кроме прочего, от произвольно растущих монопольно устанавливаемых цен на первичную энергию (нефть, газ).

Этот порочный круг не размыкается. В то же время имеются  структуры,

где накапливаются финансовые средства, не находящие своего применения внутри страны. Высокие налоги создают ситуацию, когда предприниматели, вместо того чтобы вкладывать свободные средства в увеличение производства, перекачивают их за рубеж.

Каким же образом можно  повлиять на то, чтобы этот процесс шел в обратном направлении? Одним из таких путей является путь разумного сочетания государственного и частного в сфере коммунального обслуживания населения.

Мировой опыт наталкивает  на мысль о поиске разумного баланса  частных и государственных принципов. Необходим поиск путей на минимизацию  систематического вмешательства государственных  чиновников и сферу муниципального управления и хозяйственной деятельности. Государству предлагается роль стратега, гаранта и защитника общественных интересов, роль регулятора.

В общем виде делегирование  полномочий представляется как передача части или целого круга функций  или работ с вышестоящего уровня управления нижестоящему с вытекающими из них правами, обязанностями и ответственностью. При этом делегирование полномочий не может быть простым приемом передачи только ответственности за те или иные полномочия, неудобные для вышестоящего уровня управления (муниципального, регионального или государственного). Для современной системы управления в России характерно именно такое восприятие передачи полномочий, когда нижестоящие уровни управления наделяются целым кругом обязанностей и ответственности и при этом лишены многих прав при выполнении целого ряда важных функций.

Во избежание подобного  перекоса целесообразно не делегировать полномочия, а ввести на уровне коммунальных служб и объектов инфраструктуры так называемое доверенное, иначе, делегированное управление, полностью юридически независимое от властных структур.

В чем заключены основные экономические преимущества делегирования  управления?

1. При строго нормированных  бюджетных вливаниях, недостатке  финансовых ресурсов появляется  возможность привлечения частного  финансового потенциала в объекты коммунальных служб и инфраструктуры.

2. Замена правил административного  управления более гибким подходом  с учетом интересов местного  управления и самоуправления.

Отрицательной стороной такого подхода является наличие  противоречий между частным и общественным, между общественной полезностью и частнособственнической выгодой. Учитывая менталитет жителя России, опыт семи десятилетий общественного распределения и потребления, этот недостаток всегда будет объектом жесткой критики со стороны общества в случае, если в течение короткого срока не будет обеспечен успех в улучшении коммунального обслуживания и снижении стоимости услуг.¹⁷

Французский опыт, уходящий корнями в глубь десятилетий, предлагает «французскую» модель, как  одну из наиболее жизнеспособных форм делегированного управления - концессиональную форму. В форме концессии могут быть делегированы права управления производственно-коммерческим коммунальным службам, находящимся в компетенции органов местного управления или самоуправления, которые финансируются за счет выплат населения в бюджет. При этом административные службы относятся к компетенции государства, а не концессии.

Преимущества концессии  заключаются в том, что исключается  формализм при осуществлении  функций управления (что присуще чиновничеству государственных структур). Имея статус юридического лица, обладающего финансовой самостоятельностью, концессия задействует все, что направлено на повышение эффективности предприятия с целью получения прибыли. Для этого она прибегает к технической, технологической и экономической изобретательности, которых, к сожалению, не хватает коммунальным службам, находящимся в подчинении властных структур. Однако в условиях нашей страны следует избегать организационного единообразия. Положительные результаты могут быть получены различными путями, учитывая, что определенные методы дают стопроцентный результат при использовании в определенных конкретных условиях.

При этом закономерна  постановка вопроса: как управлять  государственным имуществом при делегировании управления частным структурам? Возможно ли это? Как в этом случае будут учтены интересы потребителей, то есть населения? Ведь здесь имеет место расхождение между желаемой реальностью повседневной жизни и постулатами классической экономической теории.

В случае делегированного  управления (концессии) взаимоотношения с властными структурами оформляются договором, для чего используются различные его механизмы, в зависимости от принимаемых на себя обязательств сторонами. Возможны три степени участия частного капитала в управлении:

- полная;

- частичная;

- ограниченная.

Полному подчинению законам  рынка соответствует концессия  «на страх и риск». Такая степень  участия не является характерной  для коммунальных служб. Такая форма более всего выгодна государству, поскольку избавляет его от всех расходов и рисков, связанных с коммунальным обслуживанием. Но такая форма мало привлекательна для руководителя частного предприятия.

Частичному подчинению соответствует концессия, основанная на принципах аренды. Этот способ наиболее подходит для случаев, когда доходы населения не позволяют установить тарифы, необходимые для самоокупаемости коммунальной службы. При этом затраты потребителя частично или полностью покрываются государством.

Третья форма (ограниченная подчиненность закону рынка) - это управление с разделением прибыли. Если власти заинтересованы в контроле над тарифами посредством финансовых взносов и имеют средства, то в этом случае может составляться договор на делегированное управление с разделением прибыли.¹⁸

Две последние формы  целесообразны для участия частных  предприятий в отраслях с ненадежной или низкой рентабельностью, каковыми являются отрасли коммунального хозяйства России.

В условиях российской действительности с ее жесткими требованиями бюджетной дисциплины, растущей задолженностью органов местной власти и бюджетных предприятий усиливается интерес к зарубежному опыту, в частности к опыту Франции. Поиск наиболее приемлемых схем управления - дело будущего. Однако это будущее стоит на пороге настоящего, поскольку технические средства коммунальных служб ветшают день ото дня. Недостаточно и пополнение квалифицированными кадрами. Будущее - это поиск оптимального соотношения между государственным и частным. А для коммунальных служб это еще и способ укрепления местного управления.

III. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ).

3.1. Правовые основы взаимодействия Правительства РС(Я) с муниципальными образованиями.

В течение 2003 г. Государственной Думой РФ был приняты новая редакция федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и федерального закона № 184-ФЗ от 04.07.2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В соответствии с первым законом на местном уровне вводятся два уровня органов местного самоуправления с самостоятельными органами власти, бюджетами, доходными и расходными полномочиями: уровень муниципальных районов (городских округов) и уровень поселений, т.е. фактически появится еще один уровень бюджетной системы.

Изменения, затрагиваемые  данным законом, потребуют внесение поправок в Бюджетный Кодекс РФ и  Налоговый Кодекс РФ, которые уже  разработаны Правительством РФ и внесены в Государственную Думу РФ.

Реализация данных закона вносит значительные изменения в  существующую структуру административно-территориального деления субъектов РФ, в том числе Республики Саха (Якутия). Если количество муниципальных районов, включая городские округа, возможно, останется прежним – 35 единиц, то количество муниципальных поселений может ориентировочно составить около 300.

Проектом плана совместных действий предусмотрены мероприятия  по переходу к осуществлению местного самоуправления в республике в системе муниципальных образований на двух территориальных уровнях в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске и наслегах, городах, посёлках, сёлах.